三明市人大常委会法工委  翁扬群

三明市明溪县人民检察院  廖正币 

党的二十大报告指出，要“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威”。人大监督与检察机关法律监督都是宪法赋予的职权，是国家监督体系中不可或缺的一部分，加强人大监督与检察机关法律监督有效衔接贯通工作，积极探索监督联动机制，深化协同配合，实现优势互补，打造法治监督共同体，推动实现“1+1>2”的监督效果，对于推进依法治国、依法行使权力、维护人民利益十分重要，是创新人大工作制度的现实需要。

近年来，三明市人大常委会积极探索人大监督与检察机关法律监督协调联动，围绕人大立法、听取和审议专项工作报告、出台决定决议、开展调研、执法检查、代表建议办理等监督形式，持续提升人大监督规范性和实效性。三明市检察机关主动接受人大及其常委会监督，紧盯人大及其常委会监督工作重点和方向，持续监督用力，共同推动人大监督与检察监督协同发力、共赢多赢。本文尝试将实践中行之有效的方法和经验成果予以总结和固化，细化人大监督与检察机关法律监督衔接方法，完善协调、监督、建议办理等工作机制，为规范有序开展人大监督与检察机关法律监督衔接贯通提供指引。

一、人大监督与检察机关法律监督的关系

在研究如何强化人大监督与检察机关法律监督相互衔接与贯通之前，应对两种监督的法律特性和关系进行探讨，以便更好地研究如何强化两者的监督实效。

(一)两者之间的内涵

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。人大监督的目的在于确保宪法和法律得到正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威；确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，推进“一府一委两院”依法行政、开展监察、公正司法和改进工作；确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益和切身利益。人民检察院是国家的法律监督机关，通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十条，检察机关的具体监督职权包括依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人，决定是否提起公诉并出庭支持公诉，依照法律规定提起公益诉讼，对诉讼活动实行法律监督，对监狱、看守所的执法活动实行法律监督等。需要说明的是，人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民检察院的工作实施监督。

(二)两者之间的关系

1.人大监督与检察机关法律监督在目的上具有一致性。习近平总书记指出:各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府一委两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。虽然在权力主体、权力属性方面不同，但根本目的相同，根本目标一致，都是在党的全面领导下，坚决保障宪法和法律的贯彻执行，聚焦社会热点难点、助推法治政府建设，促进经济社会高质量发展。

2.检察机关法律监督是落实人大监督的具体形式。我国的检察权是在人民代表大会制度领导下的独立法律监督权，经人大产生，对人大负责，本质属性是开展法律监督。检察监督权是人大监督权为制约行政权和审判权而设立的一项独立的国家权力，检察监督本质是承担具体监督工作的一种方式。

3.人大监督与检察机关法律监督在监督效果上具有互补性。地方人大及其常委会通常都是对重大决策、重要法规规章等事项进行审查监督。检察机关法律监督是围绕案件进行监督，新一届最高检党组提出“高质效办好每一个案件”，要求善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握法律关系，善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神，善于在法理情的有机统一中实现公平正义。人大监督具有宏观性，检察机关法律监督更具微观性，两者的衔接贯通能够实现优势互补。

4.人大监督对检察机关法律监督具有支持性。检察机关依据宪法和法律对行政和审判权进行监督，但检察权与行政、司法权在宪法上具有平等地位，在对方不接受监督的情况下没有实体法上的处置权。而人大对行政和审判权的监督具有上位性，对不接受监督的的行为能够进行全权处置。检察机关需要借助人大监督增强监督实效，人大为更好地履行职责也有必要对检察机关予以支持。因此，人大监督与检察机关法律监督具有上位监督权对下位监督权的帮助和支持。

二、三明市人大监督与检察机关法律监督衔接与贯通的实践探索

近年来，三明市人大及其常委会在强化检察机关法律监督职能作用上做了不少工作，一些工作实践具有较大创新性。三明市检察机关在人大支持下，切实履行宪法法律赋予的职责，加强法律监督工作，各项工作也取得了新进展新成效。

(一)人大立法赋能检察监督

1.万寿岩遗址保护。万寿岩遗址是2000年度全国十大考古新发现之第五批全国重点文物保护单位。随着经济社会的快速发展，万寿岩遗址保护管理和开发利用面临许多新情况新问题，当地居民生产生活及经济项目建设对遗址本体及周边环境造成不良影响，旧的管理规定仅限于市政府的规范性文件，已不能完全适应万寿岩遗址的保护需要。为进一步加大管理力度，让文化遗址更好惠及人民，市人大常委会于2017年10月出台《三明市万寿岩遗址保护管理条例》，这是该市获得地方立法权后制定出台的第一部关于历史文化保护方面的地方性法规，无疑为万寿岩遗址保护工作提供了刚性的法治支撑。为有效掌握该条例的实施效果，2023年4月和6月，市人大常委会通过执法检查、实施主体评价、广泛征求意见、问卷调查、综合评估等方式开展了立法后评估，这也是市人大常委会自获得地方立法权以来在立法“回头看”方面的首次尝试。三明市检察机关主动跟进，于2020年8月设立了“万寿岩遗址保护检察联络点”，通过高质量检察履职助力文物和文化遗产保护永续传承，让万寿岩遗址在检察力量保护下绽放新光彩。如针对万寿岩遗址后山设立的生猪养殖企业超标排放、污染环境及异味扰民，遗址的鱼塘溪河堤上的生活和建筑垃圾，岩下花海附近家鸭养殖场影响游客观光体验等问题，向相关部门发出检察建议，促成相关问题得到整改。

2.东牙溪和薯沙溪水库保护。东牙溪和薯沙溪水库是三明市区饮用水的主要水源，水库水源质量事关市区饮用水安全，与群众生命健康、社会稳定及推进生态文明建设密不可分，但随着经济社会发展，饮用水水源保护和管理问题逐渐显现，水质污染事件时有发生，饮用水安全问题不容忽视。2018年10月，市人大常委会出台《三明市东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例》并正式施行，该《条例》是该市制定出台的首部环境保护类地方性法规，顺应了加强东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护和管理的实际需求，是对人民群众要求加快相关立法呼声的及时回应，是保障民生和推进生态文明建设的一项重要举措。三明市检察机关充分发挥“河长+检察长”工作机制作用，致力水资源保护、护航绿色生态之城，用心守护山清水秀河畅岸美的宜居环境。2021年初，市检察院、市河长办针对市人大执法检查发现的东牙溪饮用水水源保护区存在大量使用化肥、部分农药包装瓶随意丢弃问题，联合开展专项监督，形成《关于东牙溪水库饮用水水源安全的调查报告》，被省检察院、市委、市人大常委会主要领导批示肯定。在此基础上，市检察院联合市河长办开展全市集中式饮用水水源地环境保护专项监督行动，相关做法得到省检察院、省水利厅主要领导批示肯定。2023年年，东牙溪和薯沙溪水库水质均到达Ⅲ类以上饮用水质要求，为市区30多万人提供了放心水。

（二）人大决定授权检察监督

三明位于福建中西部，不仅是中国最绿省份最绿城市，素有“中国绿都”之称，也是闽江源所在地，被喻为“八闽水塔”，还是“两山”理论的孕育地和实践地，习近平总书记在闽工作期间到三明市将乐县常口村调研时指出“青山绿水是无价之宝”。如何更好地践行习近平生态文明思想，让三明的山更绿、水更清、景更美是三明市人大及其常委会探索的重要课题，2016年市人大常委会出台《关于加强生态检察监督推动生态环境保护的决定》，为检察机关开展生态检察工作提供有力领导和支持。三明市检察院历届党组接续探索、持续发力、久久为功，健全完善“党政支持、人大授权、部门协作、区域联动”生态检察监督机制和“河长+检察长”“林长+检察长”生态检察协作机制，深化护林治水，绘就百姓美好生活画卷。2022年以来，涌现出了清流县检察院办理的督促尾矿库整治公益诉讼案等一批全国、全省典型案例，以生态检察监督为主的生态司法综合治理机制获评三明市践行“青山绿水是无价之宝”理念“十佳典型案例”，在中央依法治国办通报表扬的全国8个典型案例中，“河湖林长+检察长”工作模式获得肯定。

（三）人大审议强化检察监督

2017年6月，全国人大常委会通过修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》的决定，检察机关提起公益诉讼制度正式载入法律。建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度作出的重大决策部署。习近平总书记提出“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。公益诉讼检察制度是习近平法治思想在公益保护领域的原创性成果，是检察机关以法治方式维护人民利益的重要体现。为支持和强化检察机关开展好公益诉讼检察工作，三明市人大常委会组织调研组对全市检察公益诉讼工作情况开展专题调研。2019年8月，三明市十三届人大常委会第二十次会议听取和审议了市检察机关开展公益诉讼工作情况的报告，推动检察机关健全公益诉讼长效机制，下大力气解决影响司法公正的突出问题，切实维护社会公平正义。以此为契机，三明市人民检察院坚持把公益诉讼作为服务大局、保障民生新的切入点，全力护航三明高质量发展。2019年12月，在福建省委省直机关工委、省发改委、省效能办联合举办的第二届“推进机制活、建设新福建”机关体制机制创新案例评选中，三明市检察院报送的《“检察主导、多方协作”提升检察公益诉讼实践》案例获评一等奖。

（四）人大代表支持检察监督

未成年人保护是一项系统工程，需要家庭、学校、社会、网络、政府和司法“六大保护”协同发力。2022年7月至2023年7月，三明市人民检察院在全市开展为期一年的“麒麟未士”未成年人检察工作巡回周活动，构建起“市县联动、内外协作”工作机制，激活未成年人权益协同保护法治细胞。三明市人民检察院未成年人检察工作引起了董斌等市人大代表的高度关注,在市检察院前期针对未达到刑事责任年龄的未成年人多次违法犯罪的问题专题调研基础上，形成《关于加强三明市未成年人专门学校建设的建议》，促成市政府召开专题会议研究推动专门学校筹建工作，破解未成年人违法犯罪“处置难”问题。“麒麟未士”是三明市检察机关检察为民的民生品牌，首创“五个一”巡回检察工作机制，以品牌建设驱动未成年人检察工作质效提升。“麒麟未士”团队获评全省检察机关优秀办案团队，品牌获评全国法治宣传教育创新案例、市党建服务品牌、服务群众最佳举措、学雷锋最佳服务项目等荣誉。

（五）人大执法检查推动检察监督

开展法律法规实施情况的检查是各级人大常委会履行监督职责的重要途径和独特方式。2020年4月，三明市十三届人大常委会第二十四次会议表决通过《三明市城市扬尘污染防治条例》，条例从立法层面规范城市扬尘污染防治，以法律武器保卫蓝天碧水。2023年5月，市人大常委会执法检查组对《三明市城市扬尘污染防治条例》执法检查报告审议意见研究处理情况进行跟踪检查，深入20余处扬尘污染防治工作现场，指出工作存在的不足和问题；同年7月，三明市十四届人大常委会第十次会议对《三明市城市扬尘污染防治条例》实施情况进行了满意度测评，推动市政府出台联动监管、应急管控等长效机制。防治扬尘污染，改善生态环境，保护公共利益，是检察公益诉讼的重要职能。2024年4月，永安市人大常委会环城工委与永安市检察院开展生态环境问题联动专项监督，在实地察看中发现某工业园区内的空地处露天堆放大量粉煤灰，存在极大的扬尘污染隐患。发现线索后，永安市检察院启动公益诉讼诉前程序，召开行政公益诉讼磋商会，与政府职能部门就粉煤扬尘治理工作达成共识，并形成整改推进方案。政府职能部门依法处理扬尘违法行为，并以点带面，建立常态化管理机制，有效防治工地扬尘问题。

三、人大监督与检察机关法律监督有效衔接与贯通的反思与建议

加强人大监督与检察机关法律监督有效衔接与贯通，应当充分发挥人大监督职能作用，提高检察监督的工作质效。检察机关也应完善配合人大监督的机制构建，推动两种监督方式统一协调发展。

(一)存在的主要问题

1.接受监督的意识有所欠缺。个别检察机关干部仍片面认为检察工作本身的法律性和专业性较高，而具有法学专业背景的人大机关干部尚属少数，担心若主动接受人大监督，有可能造成检察工作的不正常被动，不利于检察工作的进一步开展；或是疲于应对检察办案压力，无暇顾及或不认真答复人大审议意见或人大代表建议，可能存在敷衍现象。

2.法律监督配套机制有待完善。检察机关增加了公益诉讼检察职能，但地方人大根据司法改革中检察机关遇到的新问题、新情况制定的可供实施的地方立法制度还较少，相关的法律监督配套机制还处于探索完善阶段。

3.监督效果有待提升。监督方式多数采取听取和审议专项报告为主，采用满意度测评、专题询问、代表视察和质询等监督方式较少，仍存在监督滞后、发现情况不及时等问题，而实践中对于检察机关开展法律监督工作情况进行信息公开的较少，监督的透明度不足，缺乏公众参与度，监督质效有待提升。

4.监督机制有待完善。地方人大及其常委会建立健全和检察机关沟通协调机制还不完善、还不频繁，在办理监督事项具体程序上标准不一，影响监督效率，检察机关的考核指标设置主要是根据自身业务条线的需要设置，较少与人大进行协商，缺乏整体性和统一性。

5.跟踪监督力度有待加强。地方人大及其常委会对检察监督工作的专项审议意见和执法检查建议大多是宏观性，具体化程度不足。针对检察机关在工作中遇到的司法改革发展问题监督不够及时，经常性跟踪监督力度比较薄弱。

6.队伍专业建设有待强化。人大对检察机关的工作开展有效监督，需要专业的人才去负责推动，但目前设区市人大常委会，特别是县（市、区）人大常委会缺乏既懂得人大业务又懂得检察业务的专业人才。人大代表来自各行各业，但从事法律行业的较少，对检察工作也缺乏了解。

 (二)加强有效衔接与贯通的意见和建议

1.强化接受监督的主动性。检察机关要牢固树立“监督即爱护，监督即支持，监督即帮助，监督即指导”的监督观，妥善处理好自觉接受人大及其常委会监督与依法独立行使检察权之间的关系。从贯彻法律政策的角度看，对《宪法》、《监督法》等相关法律政策文件进行学习和解读，使检察机关干部理解接受监督的法定依据和重要意义；从履行法律职责的角度看，监督体现的是人大及其常委会对检察机关的关心、爱护和支持，要通过自觉接受监督，实现在监督中获取支持，在支持中不断发展的良性循环；从建设政治文明的角度看，权力一定要被关进制度的笼子，不受监督的权力必将导致腐败，因此检察机关主动接受监督是确保自身工作方向和执法效果的重要途径。

2.强化对检察权行使监督。人大常委会作出的决定和审议意见，是《宪法》《监督法》赋予的职权，是代表人民行使国家权力的体现，具有代表性、权威性和约束力，对于促进检察机关依法行使职权和改进工作具有重要作用。工作中，检察机关要高度重视人大常委会各项决议决定和审议意见的贯彻落实，把贯彻落实人大常委会各项决议决定和审议意见作为推进检察工作、提升检察监督质效的重要举措。地方人大及其常委会可以发挥人大监督职能作用，适时出台相关决议决定对检察机关开展法律监督工作进行支持，通过决定或决议的方式对法律监督专项工作提出具体工作要求，为检察机关依法行使法律监督职能提供保障。

3.强化监督提升监督质效。一方面可以成立人大调研组，深入调研检察监督工作开展情况，督促检察机关强化内功，做到精准监督。调研的重点可以围绕三明区域特色，如生态、医改、林改、教改等领域，了解检察监督情况，分析检察机关开展法律监督工作存在的突出问题，加强对检察机关法律监督工作情况的监督，对其中不适当或违规的行为及时提出改进和纠正意见。另一方面可以参与“回头看”，增强检察监督落实效果。人大代表可以经检察机关邀请通过明察暗访、参与整改效果评估等方式，参与到检察监督后社会效果“回头看”当中。

4.协同开展专项执法检查。执法检查是地方人大及其常委会的一项经常性监督工作，但在实践中常常无法对执法检查发现的问题提出具体的处理意见或解决措施。检察机关作为国家法律监督机关，可以利用专业优势，督促有关机关认真履职，切实整改，并随时跟踪调查回访，配合人大监督更好发挥其职能作用。如人大常委会有关工委可选取关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题作为年度监督事项，要求检察机关协同开展调查研究。检察机关结合法律监督有关情况，针对人民群众反响强烈、社会普遍关注的生态环保、未成年人保护、电信网络诈骗、突出违法犯罪预防和重大矛盾纠纷化解等问题，可以向人大常委会有关工委提出立法建议，推动源头治理。

5.配合出台案件转化机制。检察机关可以配合人大常委会出台关于建立人大代表建议与公益诉讼检察建议衔接转化工作机制的意见，规范人大代表建议和检察建议衔接转化的工作范围、办理流程，明确衔接转化、督促落实和定期通报工作要求，为人大代表建议与检察建议的衔接转化工作提供制度支撑。围绕社会公共利益保护等共同目标，人大代表通过提供案件线索，参加公开审查听证等方式帮助推进检察监督，检察机关通过筛选代表建议、开展公益调查、发出检察建议、提起公益诉讼等方式配合人大监督工作，通过协作配合，真正实现人大监督与检察监督的有效衔接。针对检察建议中被建议单位不协助配合调查核实、对检察建议不接收、在规定期限内不回复，无正当理由不整改或整改多次不到位的，人大常委会可以采取听取整改落实情况专项报告、满意度测评、开展专题询问等方式，紧盯问题整改落实。

6.完善相关事项办理机制。人大常委会相关工作机构向检察机关提供人大代表建议，监督工作中形成的调研报告、审议意见、问题清单等资料及属于检察机关职责范围的突出信访问题，检察机关应加强分析研判和调查，及时报告处理情况。检察机关发现有关部门或单位执行法律法规存在不作为、乱作为、慢作为，违法情形具有代表性、典型性且社会关注度高等问题，属于人大监督职责范围的，及时报告同级人大常委会。检察机关要强化对人大代表建议等相关事项的办理，做到专人负责，快速办理、及时答复，形成有针对性、可操作性的办理意见，并定期向人大报送检察监督、检察建议等信息。

7.探索人大检察同堂培训。人大常委会机关可以就社会关注度高的问题参与检察机关相关业务培训，更加深入了解检察工作，提升人大工作者法律素养，增强依法履职能力，促进监督工作有效开展。人大及其常委会对于新颁布的立法条例或法律法规，可以到当地检察机关进行宣传解读，以促进检察机关更好地发挥职能作用，有效推动相关条例的贯彻实施。按照“缺什么补什么”的原则，人大常委会机关亦可邀请资深检察官就具体业务知识进行专门授课，就相关检察业务结合司法实务进行现场解读，为增强监督实效打牢基础。

人大监督更具宏观性、整体性，检察机关的法律监督更具体、更直接，两者结合可以实现优势互补。加强人大监督和检察机关法律监督工作的有效衔接与贯通，有利于完善监督体系，强化人大监督效能，树立国家权力机关的权威。当前，人大监督和检察机关法律监督的有效衔接与贯通还存在许多工作可以尝试与探索，人大常委会、检察机关要不断创新工作方式方法，为全面建设法治社会提供强有力的支撑保障。