泰宁县人大常委会  黄志远  毛维军  陈根兴  陈晓凤

一、问题的提出：若公权力联合作怪或结构性失衡，那么国家如何尊重和保障人权？

现行宪法规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”（第3条第1、2款），明确了单一制国家权力的不可分割性和规定了人民代表大会为统一行使国家权力的机关。“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”（第3条第3款）“监察机关办理职务违法和犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”（第127条第2款）、“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”（第120条）则确立了行使国家权力的各国家机关之间的分工，并要求国家机关之间建立监督制约机制。“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”（第41条第1款），则赋予了公民对国家权力的监督制约权利。这些宪法条文确立了宪法的权力监督和权力制约原则，清晰地体现了我国宪法的逻辑起点，明确把保障公民权利始终置于核心主导地位，体现了国家权力所有者应有的地位和作用，赋予公民权利对国家权力的监督制约，并对国家权力不同部分之间的监督制约机制作出明确规定，要求人大产生下的各国家权力之间要相互监督、互相制约，以保障公民权利。

宪法实践中，人大监督下的行政、监察、审判、检察等四个机关依法行使公共职权，对保障公民合法权利起到了极其重要而又无可替代的作用。但近年来部分地方的一些侵害公民合法权利的极端案例应引起重视，应在宪法框架下重新审视这些国家权力，规范这些国家权力的行使，衡量公私权之间的天平，切实采取措施保护公民合法权利。

一方面，一些公权力机关的少部分违法乱纪者，无视党纪国法，甘当权力打手，拎不清公权力机关之间应当如何“互相配合”的含义，迷恋公检法联合办案模式，惧于手握顶戴的上级官员的权力威慑，全然放弃法律原则坚守，忘记应“互相制约”的原则，盲目配合领导个人意志行事，甚至串通一气、联合起来损害公民合法权益。现诸于网络的极端案例，如，2024年初轰动全网的迁西县马树山案件，迁西县公安、检察机关在县委个别人的授意下，罔顾事实和法律程序，一条龙火速批准逮捕和公诉马树山，最后幸亏在最高检的及时干预监督下，马树山才幸免于入狱。再如，网上流传的辽宁省东港区检察院东检刑诉（2021）34号起诉书披露的，当地原中院副院长杨德顺涉嫌徇私枉法罪、受贿罪一案显示，以经营赌场起家的“暴力为祸当地的涉黑组织”头目娄河为了争夺资源打击对手柳秋，花1200万收买锦州市公安局扫黑除恶专项斗争领导小组办公室主任杨德顺及其他政法系统要员将寻衅滋事炮制成杀人案，驱使当地各级公检法领导提供一条龙服务，企图制造冤案，案件最后竟然是因黑老大的靠山王立科倒台而意外反转。在看似严谨的法律规定和互相监督的司法程序之下，这些位居公权力国家机关高位的司法人员居然可以不受任何法律程序限制，胆大妄为地一条龙式“互相配合”蹂躏公民合法权益，其背后原因值得深思。

另一方面，随着集高效、权威和强功能于一体，以对事监督的全流程和对人监察的全覆盖为突出特征的监察权强势崛起，其在与行政权、审批权、检察权等公权力的博弈中居于优势地位，打破了原来人大统领下的行政、审判、检察“三权”结构，形成新的行政、监察、审判、检察“四权”结构，由于“受高压反腐政策驱动而构造的监察权，在现行国家权力体系中表现得更为强势，傲视其它三权，由此导致新“四权”配置模式天然存在着结构性失衡。当然国家监察体制改革以来，监察机关开展反腐行动，有效扼制和打击了腐败现象，为国家健康肌体起到了至关重要的作用，但是在一些职务犯罪案件的调查侦办控审辩过程中出现的侵蚀公民合法权益的现象也不容忽视。如，监委“将党纪调查、政纪调查与刑事调查混为一谈”，却“对刑事调查的程序限制较为宽松，无法达到刑事诉讼法对侦查所提出的最低要求”；依据宪法制定的监察法却排除被调查人留置期间获得律师的法律帮助权，不符合宪法确立的任何受到刑事追诉的人都有权获得辩护的规定等。再如，2024年引发网络广泛关注的江西Y市吴某案，吴某和家属都通过各种方式表示要自行委托律师辩护，但当地法院在监委的压力下就是不同意委托辩护，而是强行指定法援律师辩护配合庭审走过场。该案充分暴露了监委主导下的案件存在违法取证以及法检不作为放弃职责无原则配合监委走流程的种种弊病。近年来见诸于网络喊冤的这类职务犯罪案件，当地法院几乎不敢判决无罪，而从网络上检索到，能够将监委作存疑不起诉的案件一般都是异地检察机关（如，佛三检刑不诉〔2021〕318和319号）办理的。监察体制改革前，法检两家权力相对平衡，旗鼓相当，检察院办理的反贪反渎案件，法院倒是还常有无罪判决，不会无原则迁就。但新“四权”格局下，监委对法检两家具有一定威慑力，本地检察院、法院对监委办理的案件几乎是照单全收，消极应付走形式走流程。在这种失衡权力格局下，职务犯罪案件当事人的辩护权、会见权等正当权益受到一定侵蚀，亟需予以纠正。

因此，在新“四权”结构形势下，一些不法分子，利用法律制度失衡的间隙和体制改革不够完善等因素，猫鼠一窝、沆瀣一气，手握公权力的“刀把子”，肆意侵害公民的合法权利。那么面对强大的公权力挤压，相对脆弱的公民合法权利应该由谁来保护？作为新“四权”之上具有更高宪法法律地位的人大及其常委会，其如何在宪法赋予的职权下发挥平抑公私权的监督调节作用，更好地保护公民的合法权利呢？本文仅从公权力机关（指监委、法院、检察院、公安局）办理刑事司法案件的角度，拟就应如何发挥人大监督职能作用，充分运用宪法尊重和保障人权原则在新“四权”结构配置中起到调控公私权之间平衡作用，结合当前宪法实践，对宪法人权保护优先原则做出相对合理的阐释，为更好地保护刑事侦查（调查）案件中的公民合法权益提出有益的意见建议。

二、尊重和保障人权是处于核心和主导地位的宪法原则，是调整公私权结构平衡的压舱石

宪法的基本原则是宪法的灵魂，对宪法实践起着不可替代的导向作用，为宪法行为提供宏观的精神指导，具有整合和协调宪法规则之间的冲突或矛盾及弥补法律规则缺漏的作用。纵观世界各国宪法理论与实践，宪法的基本原则主要有人民主权、基本人权、权力制约和法治等四大原则。而我国的宪法原则有六项：一是党的领导原则（宪法序言和第1条），证明执政党执政的合法性、明确其领导地位，为党不懈追求尊重和保障人权提供组织保障，为加强党的全面领导乃至党的组织机构体制化于国家政权提供根本法上的依据；二是人民主权原则（第2条），昭示国家的“一切权力属于人民”和国家机构的权力来自人民的授权；三是民主集中制原则（第3条），确认国家机构即公权力的行使方式；四是权力监督和制约原则（第3条、127条、140条），强调公权力来自人民和必须接受人民监督及人大之下的各国家机构之间必须“互相配合”“互相制约”；五是法治原则（第5条），强调“依法治国，建设社会主义法治国家”，一切国家机构都必须遵守宪法和法律，违反的必须予以追究，任何组织或个人都必须在宪法和法律的范围内活动，不享有特权；六是尊重和保障人权原则（第33条），为宪法最为核心原则，这是保护国家权力所有者地位决定的，创设宪法本质上就是为了规范和控制国家权力来保障和巩固公民权利，就是为了防止国家权力的滥用来限制公权力，进而达到“控权保民”的目的。因此，无论是西方三权分立国家，还是我国社会主义国家，基本人权或尊重和保障人权原则都是居于宪法最核心的主导地位，是宪法的核心灵魂原则。就我国宪法原则而言，党的领导、人民主权、民主集中制、权力监督和制约、法治等其他五项原则是公民合法权益保护的重要支撑和制度手段，最终目的都是指向尊重和保护人权原则。刑事司法领域内，无论是涉黑涉恶类犯罪或职务类犯罪，其基本人权都是一样受到宪法原则的制约，一样受到宪法保护。

尊重和保障人权原则是调整公私权结构平衡的压舱石。宪法本质上是保障人权之法，“是人民权利的保障书”，保护公民权利是其核心价值之所在。考察我国宪法修改历程，人权保护制度的最终宣告确立，经历了一个不断深化的认识过程：公民权利条款上从“五四宪法”的19条增至“八二宪法”的24条，权利保护内容不断丰富和完善；宪法逻辑关系上“八二宪法”把“公民基本权利义务”一章置于“国家机构”一章之前，理顺公民权利与国家权力之间的关系；“国家尊重和保障人权”写入2004年宪法修正案，正式构筑起了我国人权保障的法律基础。“人权入宪”宣示了国家保护公民权利的核心价值观和国家存在的目的、价值以及正当性。国家机构的功能在于保障宪法规定的公民的基本权利得以有效实现，“公民基本权利和义务”是宪法所要实现的制度目标，国家机构是实现公民基本权利和义务的制度手段。但实践中，国家机构所掌握的公权力极为强大，权力天生有自我扩张本能和侵略性及易腐性，一旦限制公权力的时候就会影响到一些人的既得利益，他们极易联合起来对付妨碍权力扩张的公民个体。因此，有权力的国家机构及其个人就会本能地形成抵制力量，即便不敢公开抵制，也会“上有政策，下有对策”。孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方为才休止。”人类千百年来的历史证明了，给人类造成最大危害的，不是天灾、不是瘟疫、不是饥荒，而是不受约束的权力。因此，法治的重点是“治国者先受治于法”，法治的核心要义主要是约束和限制公权力，要让国家机关及其行使该权力的官员“先受治于法”，“在法律统治的地方，权力的自由行使受到行为规则的阻碍，这些规则使掌握权力者受到一定行为方式的约束”。

纵观近年来刑事司法领域出现的冤案、错案，无不是为一些错误的刑事司法理念和“运动式”执法司法思维买单，其主要原因是一些权力机关或者其中的一部分人，权力本位主义严重，漠视公民权利，没有把宪法尊重和保障人权原则置于比国家权力更高的位置上，其所拥有的权力没有受到有效的制约。国家监察体制改革后，地方上被人诟病的职务犯罪调查方式实质上是刑事侦查，但却又排除律师介入，且强势的监察机关手握威慑司法机关官员的公权重器，自然地主导了调查、起诉、审判等全过程，似有形成“侦查、监察中心主义”趋势，冲击“审判中心主义”，侵入司法权。这种情况下，职务犯罪案件调查中的“监委调查怎会错？”“我们纪委办的案件还有无罪的吗？”就成了一种先验的结论，司法机关的纠错就成了不可能，如不加以纠偏制衡，则存在严重威胁人权的巨大隐患，因为“权力不易确定之处始终存在着危险。”

宪法第127条第2款和第140条规定了监察机关、审判机关、检察机关、执法部门办理刑事案件应当互相配合，互相制约，明确了国家权力之间的分工，并要求建立互相监督制约机制。但是如果这种宪法设计的体制、机制失灵，没有发挥应有作用，而是偏重配合和制约监督不足，甚至对监督制约采取抵触态度时，国家怎么才能“尊重和保障人权”，是否可能适用宪法原则给予弥补呢？答案是显而易见的。“尊重和保障人权是中国共产党人的不懈追求”，国家机构是实现公民基本权利和义务的制度手段，实现公民基本权利和义务才是宪法的根本目的。地方各级人大及其常委会是地方监察机关、审判机关、检察机关、执法部门之上代表人民行使国家权力的国家机关，这些地方国家最高权力机关可以围绕“国家尊重和保障人权”的宪法原则，运用各种宪法赋予人大的各项监督职权，推动“公民对于任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利”，调节新“四权”之间、新“四权”与公民权利之间的平衡稳定关系，促进私权平抑失衡、甚或异化的公权，发挥宪法原则调整公私权结构平衡的压舱石作用。

三、充分发挥监督职能，调整公私权结构平衡，是人大贯彻宪法尊重和保障人权原则的根本要求

地方各级人大及其常委会具有保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施的职责，具有监督“一府一委两院”的工作职责，具有运用宪法规则调整新“四权”之间和公私权之间结构平衡的职责功能。

（一）推动涉及刑事人权法律的系统性修改，限缩公权自由裁量空间。一是要彻底转变刑事羁押理念保障人权。摒弃重刑主义思维，将人权保护置于优先位置，改变羁押率过高的情形。以取保候审为原则，羁押为例外，将刑事诉讼法第67条相关款项修改为“采取取保候审不致发生社会危险性的，应当取保候审”。同时将审前羁押率、留置率作为人大司法监督的一个重要指标。二是强化证人、鉴定人出庭制度，排除法院的自由裁量权。将刑事诉讼法第192条第1款修改为“对证人证言有异议，且该证人证言对案件定罪量刑有重大影响，证人应当出庭作证”。三是做好监察法与刑事诉讼法的人权保护衔接，“推进刑事案件律师辩护全覆盖”。在监察法第44条的第3款之后增加一款“被调查人第一次被采取留置措施之日起，有权获得律师会见或法律帮助。”“即便现今强势的监委，也有很多此前也为主管办案的监委主任，忽然之间成为弱势人员，同样也需要为其争取权益。”四是确定委托辩护优先原则，压缩公权力机关造案空间。修改法律援助法，将48条第1款第6项的“受援人自行委托律师或者其他代理人”修改为“受援人及其近亲属自行委托律师或者代理人的”，并对27条中的“损害”与“限制”含义作出细化规定。五是平抑监察机关在当地刑事司法案件中的超强主导权力。修改监察法、刑诉法，规定省级以下地方各级职务犯罪案件一律由异地或上一级监委调查处置，其调查、审查起诉和审判裁决程序一律指定异地进行，减轻当地检察院、法院依法履职的压力，避免当地监委瓜田李下。

（二）强化人大及其常委会的监督职能，拓展公民言论空间。落实宪法关于公民言论自由权和公民“对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利”，强化保障任何涉案当事人有权获得辩护的权利。在重大疑难复杂案件上，注重听取不同意见，高度重视律师意见，并“强化当事人、检察机关和社会公众对司法执法活动的全程监督”。建议修改地方组织法，并规定：县级以上地方各级人大常委会，应每年安排听取和审议司法部门关于律师执业权利保障情况、重大刑事案件法院检察院听取律师意见情况、监委移交移送留置案件听取律师辩护意见情况的专项报告。县级以上地方人民代表大会，每年法院和检察院的工作报告中要有固定一部分专门报告刑事案件听取律师意见建议情况。加强人大法制、监察和司法工作，完善人大信访制度，对已进入审判起诉阶段的重大刑事案件，人大常委会、专委会可以专门听取辩护律师意见，并及时转交司法机关研究处理。加强对留置情况、审前羁押率、指定监视居住、认罪认罚等极易侵犯人权的重要司法程序环节开展有针对性的视察调研。

（三）对逐利倾向的刑事司法进行“打财断血”，确保私权空间不受无端侵犯。一是废除涉案款项提留制度，减轻地方办案压力。将涉案财物的罚没收入一律上缴国库，禁止任何形式的提成与返还，让司法办案经费、人员待遇与罚没款项收入脱钩，司法机关办案经费由中央财政统筹。二是建立健全刑事涉案财物处置异议制度，消弭逐利执法司法动机。赋予当事人、利害关系人对生效裁判不服的救济权、处分在场权及案外人的异议权，推动涉案财物查封、扣押、冻结、保管、处理等各环节全过程透明化，将涉案资产的处置交由管理人来处理，并追究违法办案人员的法律责任。切实“加强产权执法司法保护，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，健全依法甄别纠正涉企冤错案件机制。”

（四）推动司法公开与司法舆论监督，维护公私权之间的空间平衡比例。一方面，司法公开是保障人权、强化司法监督的重要手段。宪法第130条和刑事诉讼法第11条都规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”、刑事诉讼法第6条还规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众”，监察法第54条规定“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”。为此，一是人大监督应将重点放在人民陪审员制度、司法调解制度、见证人制度、人民监督员制度等法律法规的执法检查和视察上，适时视察“一府一委两院”信息公开情况和听取报告，切实推动司法公开和保障人民群众参与司法，将公共权力空间透明化，减少灰色地带。二是加强调研，全面推进庭审公开直播。新媒体时代赋予当事人申请庭审公开直播的权利，符合宪法法律关于庭审公开的规定。除涉及国家秘密、个人隐私外，被告人和辩护人申请庭审直播的，应当准许。人大应加强调研，推动法院开展该项工作，进一步增强和延伸公民私权空间的深广度。另一方面，司法舆论监督是宪法赋予公民的基本权利，是言论自由权的延伸，是“另一个法庭——社会舆论的法庭”。当前，网络舆论监督正在成为公众参与监督的最重要形式，成为遏制官僚主义、以权谋私等腐败现象滋生蔓延的有力武器，对司法权力运行中偏差行为起到矫正和监督制约作用。如，马树山案件，舆论一监督，错案冤案就无法继续炮制。因此，为了使公私权杠杆平衡，地方人大常委会可以牵头组织对一些争议极大的重大复杂刑事司法案件的评议会，只监督司法程序和司法公开方面的情况，不涉及具体审判和事实认定方面的内容，着重听取案件利害关系人意见，并将有关意见建议转交司法机关研究处理。确有必要的，还可以启动特定问题调查程序。

（五）增进人大对职务犯罪的监督深度，促使公私权和新“四权”之间回归理性平衡。“最大限度地行使权力总是令人反感，权力不易确定之处始终存在着危险。”周佑勇曾指出，当监察权已经在权力博弈中确立优势地位的前提下，推进国家监察体制改革的全面深化，应当重点纠正新“四权”的结构失衡，防止监察权陷入难以调控的困境之中。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”显然，中央现已意识到职务犯罪案件执法司法中存在的监察权过大过强极易碾压其它国家机关权力的问题，系统性地提出了各国家机关之间的权力平衡和有效制约监督运行问题。二十届三中全会决议指出，要“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”因此，一是正确认识监察机关案件保密性问题，平衡各刑事案件办理处置机关之间的权力格局。监察机关与司法机关的办案保密问题具有同一性，保密性并不能成为人大常委会听取监委专项工作报告或监察官述职评议，甚或组织对重大影响性案件评议的任何政治或法律障碍，不是监察机关回避人大监督的挡箭牌。二是要发展和完善听取专项工作报告制度，紧盯职务犯罪公权调查活动灰度空间。着重听取监察机关移送相关录音录像情况、行贿人出庭作证情况、纯依口供定罪案件比例、全案移送调查材料情况、辩护人复制讯问同步录像情况、监察调查移送的证据质量情况、律师与当事人调取证据排非请求情况、监察机关移送有罪起诉但法院判决无罪的案件情况等专项报告，依法开展实质监督，增强监察工作公开度和透明度。三是研究实行异地监察制度，对冲监察机关的强势动能。地方监察机关监察同级公务员不包括同级人大常委会、检察院、法院的工作人员，而是由上级监察机关指定异地其他监察机关予以监察，保证职务刑事案件中的调查（侦查）、检察、审判三方能分工协作和人大常委会能实质监督，而不是检察机关、审判机关迫于监察机关压力，不敢坚持原则，而对其移送的案件不敢审查，照单全收，且人大常委会监督裹足不前。

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