三明市中级人民法院  张岳

福建农林大学马克思主义学院  林敬平

摘要：人大代表是人民代表大会的主体。人大代表应不断增强民主监督效能，这体现了人民代表大会制度的内在要求，对践行全过程人民民主理念具有重要意义。增强人大代表民主监督实际效能有其深厚的理论基础。其以马克思恩格斯代议制思想为基石，吸纳中华优秀传统民本思想，并在一代代中国共产党人的理论创新中发展完善。从全过程人民民主视域出发，当前人大代表在推进民主监督的过程中出现了一些问题。因此，基于全过程人民民主理念优化人大代表在民主监督环节的实践路径有其必要性和必然性。这对于增强人大代表民主监督效能、更好体现全过程人民民主制度优势具有重要理论价值和现实意义。

关键词：民主监督；人大代表；全过程人民民主

民主是彰显人民意志、反映人民诉求的政治文明成果。党的二十大报告指出“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”“我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。人民代表大会制度是实践全过程人民民主理念的重要制度载体，在人民当家作主制度体系中发挥了重要作用。作为人民代表大会制度的组成部分，人大代表发挥着重要主体作用。质言之，人大代表在工作实践中进行民主监督是保障人民群众依法行使民主监督权利的有效手段。以全过程人民民主理念引领人民当家作主制度体系优势转化为民主监督实际效能是社会主义民主“最广泛、最真实、最管用”的鲜明体现，是亟待深化探索的重大理论与实践课题。

从全过程人民民主视域出发，人大代表在增强民主监督效能方面理应彰显全过程人民民主的制度优势，但当前人大代表在推进民主监督的过程中出现了一些问题。因此，基于全过程人民民主理念优化人大代表在民主监督环节的实践路径有其必要性和必然性。这对于增强人大代表民主监督效能、更好体现全过程人民民主制度优势具有重要理论价值和现实意义。

一、增强人大代表民主监督效能的历史溯源

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大代表开展民主监督是我国人民代表大会制度的重要组成部分，增强其民主监督效能的理念是以马克思恩格斯代议制思想为基础，继承和发展了中华优秀传统民本思想，贯穿着一代代中国共产党人的民主监督创新理论。

（一）马克思恩格斯代议制思想基础

马克思曾指出：“代表制迈进了一大步，因为它是现代国家状况的公开的、真实的、彻底的表现”。人大代表这一主体产生便是以马克思恩格斯代议制思想为基础。马克思恩格斯代议制思想内容丰富、内涵深刻，既包含对资本主义代议制的批判，又包含对社会主义代议制理论的系统构想和代议机关的具体实践。

在对资本主义代议制的批判方面，马克思、恩格斯认为资本主义代议制有其阶级局限性，这一阶级局限性衍生出了选举制度非公开透明、人民无法有效表达民意诉求、人民监督渠道匮乏等诸多弊端，从根本上限制了资本主义代议制发挥作用。马克思、恩格斯指出“代议机构是现代资产阶级社会的十分特殊的产物”，这一论断所要批判的现象，是各资产阶级国家虽然在宪法中明确规定国家权力来自人民、归属人民，但在国家制度结构设计和实际运转过程中不给人民充分合理的条件、程序等来保障人民行使其应有的民主选举权利和民主监督权利等。上述这些共同体现出资本主义代议制的内在缺陷。

在对社会主义代议制理论的具体构想和代议机关的具体实践方面，马克思、恩格斯认为社会主义代议制有严格的执行程序，这些程序的设置和实施为广大人民群众参与民主政治生活、进行民主监督提供了坚实保障，同时也让广大人民群众得以充分享受社会主义代议制所带来的福利。随着历史进程的发展，社会主义国家代议制理论开始得到具体实践。而这一实践的首次尝试，便是巴黎公社运动。巴黎公社是人类历史上第一个无产阶级专政的政治形式，其在“议行合一”、民主监督等诸多方面发展了社会主义国家代议制理论。马克思指出“公社必须由各区全民投票选出的市政委员组成（因为巴黎是公社的首倡者和楷模，我们应引为范例），这些市政委员对选民负责，随时可以罢免”。上述论断充分体现了马克思恩格斯代议制思想的“议行合一”原则和民主监督原则，这些原则后来成为我国人民代表大会制度建设发展的基本遵循，同时也为人大代表反映民情民意、开展民主监督提供思想基础。

（二）中华优秀传统民本思想继承

人大代表在充分吸纳民情民意后开展民主监督这一实践理路深深扎根于中国历史文化传统，是对中华优秀传统民本思想的继承和发展。有学者认为，民主的实践形式必须与一个国家的历史文化和社会结构相适应，多元历史文化产生多种实践形式。人大代表进行民主监督内在要求人大代表同人民群众保持密切联系，这样才能更好得到人民群众的信任和支持、进而增强民主监督实际效能。《孟子》曰：“得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣”，这一论断鲜明体现出“天下为公”的民本思想。《尚书》曰：“民惟邦本，本固邦宁”，这句古语深刻体现出“以民为本”的价值理念，这个论断同样反映出国家发展与人民幸福内在统一的辩证关系。前述这些古语论断和其背后蕴含的价值理念都明确表达了民本思想，体现出民本思想对于国家发展的重要性和必要性，这为增强人大代表民主监督实际效能筑牢文化根基。

事实上，中华优秀传统民本思想的继承，不在于具体的实践理路等在古代制度实践中有无体现，而在于其内生的政治思维在中华优秀传统文化中有明确思想渊源。从“家国天下”世界观到“人民至上”政治观，从人民代表大会制度到增强人大代表民主监督效能，中国政治文明坚持以马克思主义为指导，继承传统政治文化的优秀基因，使由人民利益所界定的监督机制贯彻到国家公共事务治理的各领域、各环节中，进而推动中华优秀传统民本思想不断继承与发展。

（三）中国共产党民主监督理论创新

“理论强，才能方向明、人心齐、底气足。”一代代中国共产党人随着形势的变化和实践的需要，在深刻把握民主内涵和本质的基础上不断创新发展中国共产党的民主监督理论，并形成了相应的理论成果。在新民主主义革命时期，中国共产党人便认识到人民群众监督的重要价值。在延安“窑洞对”中，毛泽东在回答黄炎培提出的“跳出历史周期率”这一问题时明确表示：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”这一系列重要论断都体现了坚持人民当家作主、加强民主监督实效的价值理念。

在改革开放新时期，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，鲜明提出“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”这一论断内蕴人民群众对国家公职人员进行民主监督的价值导向，拓宽了民主监督的范围和渠道。党的十三届四中全会后，以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，进一步阐明民主监督的必要性。江泽民强调“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督”。党的十六大后，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，指出要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，为人民群众开展民主监督提供鲜明价值指引和实践保障。从上述论断可看出，党的一代代领导人接续推进民主监督理论创新、坚持人民主体地位。

随着中国特色社会主义进入新时代，中国共产党民主监督理论实现与时俱进、创新发展。2019年11月，习近平在上海考察时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”这是习近平首次提出“全过程的民主”这一概念。在庆祝中国共产党成立一百周年大会上，习近平对全过程人民民主理论作了深入论述和系统总结，这一理论内蕴民主监督的不同方面。2021年10月，中国共产党召开了中央人大工作会议，习近平在会上对人大代表工作给予了充分的阐释和说明。习近平强调：“要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生……人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要站稳政治立场，履行政治责任，密切同人民群众的联系，展现新时代人大代表的风采”。这些重要论断为进一步增进人大代表民主监督实效、推进社会主义民主政治建设提供了价值导向和原则遵循。党的二十大报告指出，要“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”，这里的“吸纳民意、汇集民智工作机制”也包括人大代表将人民群众的监督诉求汇总整合并在实践履职中予以具体实践。由此可见，党从统揽全局的角度十分重视人大代表工作能力建设，要求密切人大代表同人民群众的联系，为新时代人大代表增强民主监督实效指明了前进方向。

二、增强人大代表民主监督效能的现实境况

民主监督作为全过程人民民主理念在运行程序的末端环节，其对人民代表大会制度运行的成效起着重要影响作用。习近平指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。笔者通过实地调研访谈了解到，当前我国人大代表的民主监督路径有待拓宽，这主要体现在三个方面：一是人大代表参与人大信访工作的相关机制待健全，二是人大代表常态化履职报告的信息路径待拓展，三是人大代表工作实效接受人民群众监督的保障机制待完善。

（一）人大代表参与人大信访工作的相关机制待健全

信访为民众制度化参与国家政治生活和社会生活提供有效途径。在政府行政决策及其实施过程中，人民群众可就这一决策及实施的不妥当、不合理地方向相关部门予以反馈，以期优化完善政府行政决策及实施过程，这是信访工作的显著优势。信访工作作为我国社会治理工作的一个抓手，对推进国家治理体系和治理能力现代化起着重要作用，对维护国家长治久安和社会繁荣发展有着重要作用。

2022年2月25日，中共中央、国务院发布《信访工作条例》，该条例明确指出“各级机关、单位应当畅通信访渠道，做好信访工作，认真处理信访事项，倾听人民群众建议、意见和要求，接受人民群众监督，为人民群众服务。”在我国当前的信访组织体系中，各级人大信访是人民群众表达自身合理诉求、有序参与民主政治建设的重要平台载体。各级人大对人大信访工作也予以高度重视。在全国人大下发给各地人大收集各地监督工作议题建议的通知中，明确要求各级人大信访部门应结合人民来信来访集中反映的问题，每年度向人大常委会提出监督工作议题建议。由此观之，人大机关作为我国民意代表机关，其开展的信访工作充分体现出问题导向原则。但在现实实践过程中，人大代表实际参与人大信访工作的人数相对较少。有人大代表在同笔者交流时表示，不了解人大信访工作的开展情况、不清楚参与人大信访工作的方式途径。这一现象的背后，是当前人大代表参与人大信访工作的相关机制不够健全。具体来说，如何界定明确人大代表在人大信访工作中扮演的角色作用、采用哪些配套政策措施来保障人大代表充分参与人大信访工作、如何科学衡量人大代表在参与人大信访工作后取得的工作成效，这些都有待考量。

（二）人大代表常态化履职报告的信息路径待拓展

人大代表进行常态化履职述职报告是人民群众具体了解代表履职情况的有效途径和重要方式。事实上，相关法律法规对人大代表进行履职述责报告有明确规定，但这一规定在具体落实过程中遇到一些困难。因缺乏具体工作流程和相应实践平台，人大代表尤其是间接选举产生的代表较少向他们的选举单位汇报工作履职情况，人民群众或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。在实际工作过程中，人大代表应向原选区选民开展常态化履职述职报告。笔者在实地访谈过程中了解到，参与访谈的人大代表都有对原选区选民开展常态化履职报告，但他们普遍反映这一履职报告的实际成效有限，因为听取报告的群众代表范围小、数量少，多数群众难以了解到代表的履职报告信息。笔者认为，这其中的主要问题是人大代表常态化履职报告的信息路径不够丰富多元，亟待扩展。

当前，人大代表主要是通过定期线下走访所在选区的代表之家、人大代表联络站来同人民群众交流联系，同时向人民群众进行述职述责，而线上履职和述责的情况相对较少。但代表之家、人大代表联络站等线下平台数量有限，同时人民群众也并非都有相应时间和精力参加人大代表的线下述职活动来了解人大代表的实际履职情况，人大代表线下述职覆盖人民群众的范围同样有限。因而在科学有效拓展人大代表常态化履职报告的线下路径同时，也要对人大代表进行常态化履职报告的线上平台载体进行充分开发和建设，以更好实现对人大代表进行常态化民主监督。

（三）人大代表工作接受群众监督的保障机制待完善

习近平指出要“保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程”。人大代表由人民群众民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人民对人大代表工作进行民主监督是人民群众充分行使自身享有的监督权的重要体现，也是践行全过程人民民主理念的重要环节，有助于保障人民群众当家作主的权利。

人大代表工作接受人民群众监督是法律法规明文规定的，但在实际执行过程中却存在着诸多问题。法律法规虽对监督人大代表履职作了内容上的相应规定，但内容规定并没有明确具体的执行细则。同时，由于各地区对人大代表进行民主监督相关工作的重视程度不同，不同地方在保障群众对代表进行民主监督的实际举措方面也各有差异。如笔者所访谈的人大代表反映并不了解当地人民群众监督代表工作履职的方式和途径，也没有了解相关规章制度。这一现象侧面反映当前人大代表工作接受群众监督的保障机制有待进一步健全。总的来看，各地对人大代表民主监督的刚性制度约束不足，保障人民群众监督人大代表的具体方式途径也不够多元化，同时在法律法规、政策举措、联系方式等方面的宣传上也有不到位的地方，以致部分群众对监督人大代表履职的政策举措不够熟悉，不了解当地监督人大代表履职的形式途径，导致对人大代表进行的民主监督难以取得实效。

三、增强人大代表民主监督效能的优化路径

民主监督环节不仅是体现人民代表大会制度运行成效的关键步骤，也是实践全过程人民民主理念的重要载体。各级人大代表都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督。人大监督是人民充分享有和行使监督权的实际应用，在政治上具有不可替代性。当前，要进一步完善民主监督相关机制、探索人大代表增强民主监督效能的实践理路，需要考虑进一步建立人大代表参与人大信访工作的机制、优化人大代表反映民声的处理反馈机制、完善人大代表工作接受群众监督的保障机制。

（一）建立人大代表参与人大信访工作的机制

加强人大代表参与人大信访工作的力度，首先应使代表参与信访工作规范化、制度化、程序化，并配备必要的工作条件、予以相应体制机制保障。近些年来，不少地区人大已经意识到人大代表参与人大信访工作的重要性和必要性，并且在实践中进行了一系列有益探索。这些探索大致可以归纳成如下几种情况：一是人大代表直接参与人大信访工作组。有些地区的人大常委会统一安排，将全县人大代表划分为若干个代表信访工作组，并在村级和乡镇设置人大代表信访服务中心。人大代表通过代表信访服务中心接待来访群众，充分听取群众意见建议和意愿诉求，对群众反映强烈的问题进行深入了解，并形成书面材料交至地方人大常委会汇总研究。经地方人大常委会研究后，代表适时将信访群众的意见建议和意愿诉求转化为代表的议案和建议，从而督促当地政府各相关部门分头办理，跟踪办理情况并及时反馈给信访群众。

二是定期开展接访活动。一些地区的人大常以代表小组为单位定期开展代表联系选民日、代表接访日等活动。如前些年漳州市芗城区提出“四定”“四抓”的做法，“四定”即定接访日、定接访地点、定接访计划、定工作班子，“四抓”指抓制度保障、抓宣传发动、抓人员保障、抓经费保障，漳州市长泰县（现为漳州市长泰区）提出了“四结合”的做法，即市县乡三级人大代表相结合、县乡村干部代表与群众代表相结合、界别不同的代表相结合、文化程度和语言表达能力不同的代表相结合。这些做法都为人大代表参与信访工作提供有益借鉴，获得群众广泛好评。上述两方面做法都有助于建立人大代表参与人大信访工作的机制，值得各地区在总结经验的基础上，明确人大代表在信访工作中的功能定位，并结合自身实际进一步推广和实践。

（二）优化人大代表反映民声的处理反馈机制

人大代表反映民声的处理反馈机制将直接影响人民群众对人大代表工作成效的认知，只有人民群众充分认可人大代表工作履职情况，人大代表参与民主监督工作才能得到长足发展、民主监督效能方可得到充分体现。由此可见，应当进一步优化人大代表反映民声的处理反馈机制。优化人大代表反映民声的处理反馈机制，内在需要人大代表在及时反映人民群众呼声诉求的前提下，对人民群众的呼声诉求提出相应议案或关注其参与的民生实事项目进展情况，及时将项目进展或议案处理情况反馈给人民群众，让人民群众能够通过多元渠道了解相应信息。同时要完善社情民意督办机制，进一步强化措施、完善制度，规范和优化信息沟通和结果反馈等程序，提升民主监督实际效能。

不同地区也结合当地实际情况针对优化人大代表反映民声的处理反馈机制提出了不同的优化措施，并在实践中取得了一定成效。如江苏省盐城市大丰区人大便深化“一名常委会委员+两名代表”专题监督机制，由1名常委会委员和2名区人大代表组成监督小组，并邀请不同层级人大代表参加，每个小组跟踪监督1件市级以上重大项目或区级民生实事项目，定期了解项目进度，及时发现项目推进过程中遇到的问题，并提出解决问题的意见建议。同时，深化“代表小组月月访”跟踪监督机制，组织全体代表走进社区村委、选区民众、代表联络站等地，持续对地区经济社会发展热点问题和人民群众关心的焦点问题开展跟踪监督、建言献策。吉林人大组织开展代表反映民声、汇集民智的相关履职培训，在实现新一届人大代表培训全覆盖的基础上，组织“代表进家站，履职为人民”实践活动，各级别的人大代表全部进家入站充分关注民情民意，以关注群众关心项目的进展情况并依托家站平台予以回应反馈。上述实践举措都为优化人大代表反映民声的处理反馈机制提供有益参考借鉴。

（三）完善人大代表工作接受群众监督的保障机制

人大代表由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。因而完善人大代表工作接受群众监督的保障机制是人民充分行使自身民主监督权利的应有之义。在当前数字化时代背景下，人大代表除了通过线下渠道途径接受人民群众监督外，还可以考虑充分运用新媒体平台及网络社交媒介等线上渠道途径来推动人民群众监督人大代表工作实效，如人民群众通过政务新媒体矩阵等平台载体来关注和了解人大代表工作履职情况。这些方法有助于人民群众更好监督人大代表履职状况，彰显人民意志，保障人民权利。

为进一步完善人大代表工作接受人民群众监督的保障机制，各地不断创新探索，在实践中形成了一系列好思路、好做法。江苏省靖江市人大启用市级全过程人民民主实践基地，通过数字化平台载体建立“云上人大”，从而实现人大代表同人民群众全天候零距离的“民情直通车”，在平台载体上积极引导人民群众扫码上传民情民意，加快基层“家、站、点”数字化提档升级，从而做好数字平台的前后联通、一体贯通，充分确保人大代表和人民群众的意见和建议得到切实反映、高效传递，同时这一数字化平台也为人大代表工作接受人民群众监督提供技术支撑。此外，深圳市南山区将人大代表回所在选区推动解决群众诉求作为人民群众监督人大代表工作的重要方式，进一步完善人大代表工作接受群众监督的保障机制。南山区人大自2023年全面推进相关工作，以选区为单位设置151个代表联系点，对代表履职述责提出具体要求，并要求代表详细收集群众意见和诉求并依照相应程序予以处理，及时跟踪相关意见诉求处理进度，自觉接受人民群众监督。