永安市人大常委会环城工委  吴春钐

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，全面加强生态文明建设，一体治理山水林田湖草沙，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性的变化。然而，生态环境治理并非“只争朝夕”，一方面经济社会发展同生态环境保护之间的矛盾仍然突出，资源环境承载能力已经达到或接近上限，另一方面新老环境问题交织，区域性、布局性、结构性环境风险凸显，再加上生态环境问题本身具有空间上、区域上的延展性、溢出性和外部性等特征，使得生态环境治理问题已然演变为区域问共同面临的棘手问题，以往各区域唱“独角戏”的治理方式已经很难应对日益复杂的生态环境问题，跨区域生态环境合作治理就成为处理生态环境问题的必然选择。结合本地实际，本文重点探寻跨区流域方面内容。

一、流域概念界定

流域是指以分水岭为界的河流、湖泊或者海洋等水系的地表水和地下水全部来源区域，是水生态环境保护研究常用的最小地理单元。流域性是跨区域河流的鲜明特征，水的流动属性决定了流域内的山水林田湖草沙等要素以及空间中的上下游、左右岸、干支流等单位密切联系，相互影响，共同构成了流域生态共同体。如果脱离流域性，将河湖分割成不同的部分，不仅监督力量无法整合，监督重心不一，而且监督合力也无法有效形成。流域既是一个生态系统，也是涵盖其影响的经济、文化、社会等方面的综合系统。

随着人类文明的发展、科技的进步，水资源的有效利用推进了流域经济的快速发展，同时也带来其功能与利益之间的矛盾与冲突。这对如何有效规划、管理、协调、监督流域提出更高要求。从实践来看，流域治理也是当今全世界面临的共同问题和挑战。

二、生态环境跨域治理的现状与困境

跨区域治理（across boundary govemance）是为促进经济和社会发展，在原有区域空间形态与规模发生变化或者重组，地方基础设施规模和社区结构发生重大转型，公共事务和公共问题日趋复杂和相互依赖的情形下，对原有的地方治理模式提出新要求和挑战的回应。

当前，在经济“新常态”的引领下，各行政区逐步摆脱不平衡、不协调、不可持续的经济增长方式，更加注重生态环境保护，提升生态环境质量。跨域协同治理契合我国环境治理的时代要求。开展跨域生态环境协作治理有利于打破行政区域、部门界限和地方保护主义，突破利益藩篱，发挥整体性治理的功效;能够通过优化法律政策扶持体系、完善财税体制改革、健全生态补偿机制来为生态效益“输出方”输送“生产动力”，促使其充分发挥区位优势，调整和优化产业结构，通过大力发展新兴产业和特色经济缓解财政压力，实现区域协调发展。针对跨域环境治理难题，各级政府开始了跨域环境治理的积极探索，区域间也采取了一些必要的合作行为，放眼全国，例如珠三角、长三角等地区都签订了大量关于跨域协同治理方面的协议，回望身边，永安市和清流县分别于2019和2024年建立《永安市、清流县跨行政区界河长制工作协调机制》、《关于建立九龙湖湿地生态环境保护跨区域、跨部门协作框架协议》。这些协作机制建立虽然帮助解决了部分生态环境问题，但受我国“条块分割”、“九龙治水”的行政管理模式的影响仍然存在各自为政、难成合力以及治理难度大等问题。现阶段生态环境跨域治理存在的困境主要表现在：

一是属地政府分而治之。受我国“条块分割”行政管理模式的影响，生态环境治理过程是由中央政府统一发号施令与指挥协调完成的，且各行政区的生态环境治理功能边界具有高度的“确定性”与“稳定性”，逐步形成了分类别、分区域、分部门的生态环境治理体制。这种“分割式”的治理模式致使区域协调困难，容易诱发合作困境。还表现为地区经济政治发展的差异，区域间经济发展的不均衡，使得跨域协同治理面临生态发展目标与经济发展目标的现实矛盾，发达地区的高生态目标追求与欠发达地区的高经济发展追求成为跨域协同治理难以有效展开的障碍。就比如说同为九龙湖流域，下游永安市工业经济更发达，目前正朝高质量方向发展；而上游的清流县经济相对滞后，更加渴望经济高速度发展，近年来在流域上游建立了氟化工园区，以及在九龙湖实施鳗鱼和其他水产养殖。

二是权责关系不明确。实践中，尽管跨区域合作治理能够带来诸多好处，但同时也容易产生责任的划分与认定问题。受行政权力下放、地方行政权威分割、治理主体互不隶属等因素的影响，跨域生态环境治理往往呈现出“多中心”治理的态势。“多中心”治理意味着权力的弱化和分散化，也使得区域生态环境治理责任边界变得模糊不清，从而引发责任归属危机。同时受地方利益影响，各区域亦不太情愿将资金、人才、技术投入到跨区域生态环境治理之中，使跨区域生态环境治理容易陷入所谓的“集体行动的困境”。

三是属地部门间多头管理。环保治理工作在环保部门牵头下由农、林、牧、副、渔等多部门全方位参与，其行政地位相同，提高环境质量是其共同职能，容易造成政出多门、各自为政的现象。跨域生态环境治理过程中各相关利益主体间缺乏沟通协调，从部门利益出发且在科层管理体制弊端的影响下容易出现多头管理、重叠管理局面，出现环境问题时互相推诿。

四是相关法律法规缺位。实践中流域政府间缔结的协议有“合作宣言”“协议”“计划”“方案”等，但这些合作仅是建立在多方利益博弈基础上的非制度性合作，制度化程度较低，履行主体诚信不足，履行的纠纷解决机制缺失。跨区域生态环境合作治理的健康、有序、可持续发展需要法律提供必要的保障和支持，然而从现行法律构成来看，我国尚未出台形式正规、内容完备、可操作性的法律法规来推进跨区域生态环境合作治理。我国《宪法》规定，各级地方政府仅能在本辖区内行使职权，处理本辖区公共事务，跨区域公共事务则由上级政府和国务院统一部署，而并未明确设置区域合作相关条例，这给跨区域生态环境合作治理埋下了隐患，容易导致合作治理行动的盲目性、随意性、无序性。如何建构公平合理、权责明晰、操作性强的法律法规来提升生态治理的法治化水平是跨区域生态环境合作治理面临的严峻问题。

三、人大参与跨域联动监督的可能性

（一）各地人大开展跨域联动监督的实践

近年来，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游、粤闽浙沿海、北部湾等城市群均开展了跨域人大生态环境保护联合监督实践探索。因自然资源禀赋、社会经济发展水平和体制机制等方面的差异，不同城市群人大水生态环境保护联合监督各有侧重，如京津冀地区的省级人大联合监督起步最早，注重以人大监督促政府交流；长三角地区人大联合监督涵盖省、市、县、乡四级，强调机制引领；粤桂联合监督自下而上推广，创设省际人大代表活动制度等。这些探索实践为人大跨域联动监督提供了有益镜鉴。

案例1：2021年4月1日起，上海、江苏、浙江、安徽四地人大常委会分别通过的促进和保障长江流域禁捕工作有关决定同时开始施行。据了解，这些决定在主要条款、基本格式等方面保持一致，将为加强长江流域禁捕工作提供更有力的法制保障。除了协同立法，在执法、司法等方面，长三角各部门各单位同样加强合作，织密法治保护网，守护着长江下游的清水绿岸。

案例2：为共同整治和保护九龙江流域水环境，福建省厦门、龙岩、漳州三市人大常委会采取了系列的联动履职措施可谓是横向联动模式的创新实践。2012年厦门市人大常委会牵头，联合漳州、龙岩市人大常委会共同制定了《关于加强九龙江流域水环境保护的共同决定》。2013年、2014年、2015年连续三年组织三市人大代表开展联合视察调研，相继出台《厦门共识》、《漳州共识》和《龙岩共识》，探索出了一条决策共融、治理协同、监督联合、信息共享的跨区域联合监督治水新机制。

案例3：泉州市实施晋江和洛阳江流域上下游生态补偿制度,强化水环境保护的激励和约束机制,调动各方保护流域水环境的积极性。

（二）人大在推动区域联动监督优势

一是人大监督合法性。人大监督权来自法定程序的授权。人大监督作为国家权力机关的监督，是党和国家监督体系中的重要组成部分，是代表国家和人民进行的监督，是国家最高层次的监督，是具有法律效力的监督。习近平总书记指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”国家的一切权力属于人民，人民通过民主选举，产生各级人大代表，组成国家权力机关，行使国家权力。国家权力机关组织产生行政机关、监察机关、审判机关和检察机关，制定法律和地方性法规，讨论决定重大事项，交由有关国家机关执行。人大监督的权力是宪法、法律赋予的，具有强制性。人大依照法定监督职责，推动监督对象履行职责，是推动区域联动监督的优势所在。

二是人大监督的广泛性。国家权力机关的性质和地位，监督的强制性和权威性，进而决定了权力机关监督内容和范围的广泛性。地方国家权力机关对在本行政区域内地行政机关、审判机关、检察机关既可以进行法律监督，也可以进行工作监督。在法律监督中，既可以对所有法律法规的实施情况进行监督，也可以对某个法律法规的实施情况进行监督，还可以对某个案件的处理情况是否合法公正进行监督。在工作监督中，既可以对整个工作进行宏观监督，也可以对某方面的工作进行监督。既可以事前监督，也可以事中监督，还可以事后监督。既可以监督事，也可以监督人。也就是说，纵向可以监督到底（乡、村、公民），横向可以监督到边（人民团体、社会组织、私营企业）。一句话，地方人大及其常委会监督的内容和范围是非常广泛的。人大监督的广泛性确保了跨域监督的有效性。

三是人大监督方式的多样性。内容决定形式，形式为内容服务，地方国家权力机关监督的重要性、广泛性和艰巨性，要求监督形式必须采取实用性、灵活性，即多样性，才能完成监督任务，达到监督的理想目的。从实践来看，常用的监督形式有：听取和审议专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定等，除了监督法规定的七种监督方式之外，地方人大依照宪法赋予的职权，还可以进行专题调研、专项视察、主题活动、工作评议等等，而且通过实践、创新监督手段还在不断增加。

四是人大具有立法权。法律法规是人大开展跨域监督执法检查的关键依据。县级以上的地方各级人民代表大会行使的职权有制定地方性法规的职权，即地方立法权。虽然国家层面的监督法律制度已经立柱架梁，各地人大也通过协同立法或签署合作协议为联合监督提供了一定的制度保障。跨区域人大联合监督系统可以推动协同立法，将实践中成熟的机制和好的做法及时转化为地方性法规，实现长效协同。

四、人大跨域联动监督机制的优化路径

习近平总书记强调，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。跨域人大开展联合监督是实现有效监督的重要方式。联合监督是指毗邻人大（包括省级人大，也包括市区县人大）以习近平生态文明思想为指引，以助推生态环境保护为目标，立足人大监督职能，把区域环境工作联合监督作为监督方式，实现跨界生态环境共建、共治、共享的监督。

（一）实现理念共同，筑牢生态文明思想基础。习近平总书记提出了山水林田湖草是一个生命共同体的新理念。“青山一道同云雨，明月何曾是两乡”，流域上下游、干支流、左右岸也是一个生命共同体，发展共同体。人大要大力宣讲习近平生态文明思想，推动习近平生态文明思想深入人心，成为全社会共同遵循。流域参与地要同筑生态文明之基、同走绿色发展之路，强化践行绿水青山就是金山银山的理念，通过对山水林田湖草进行统一保护、统一修复、合理利用，推动流域生态共同体高质量发展，增进民生福祉。人大通过稳步推进流域间政府建设责任共担、生态共治、全域共建和发展共享的流域生态共同体，促进流域生态环境保护与高质量发展。

（二）推进决策共融，建立区域发展伙伴关系。政府重大决策牵涉重大的公共利益和公民权益，事关经济社会和改革发展的大局，其成败往往具有全局性、长期性的影响。而人大作为国家权力机关，既肩负着监督政府的法定职责，也是汇集民意、凝聚民智的民主平台。运用人大的权力机制和制度优势，从合法性、合理性等维度审视政府重大决策，进而使决策失误从事后问责转向事前预防，乃是提升行政决策科学化、民主化、法治化水平的关键路径。习近平总书记对长江、黄河先后提出了“共同抓好大保护、协同推进大治理”等流域生态保护要求。因此，流域属地人大机关，可以从破解流域治理行政分割、改善流域生态环境需要作为出发点，推动属地政府在制定经济发展等重大决策时，必须深入践行习近平生态文明思想，推进上下游、干支流、左右岸统筹发展，坚持生态优先、绿色发展，在守好“绿水青山”的同时，架好“绿水青山”向“金山银山”转换的桥梁，使绿水青山产生巨大的生态效益、经济效益、社会效益，实现流域经济高质量发展。

（三）完善协同立法，提供联动监督法治保障。法律法规是人大开展执法检查的关键依据。虽然国家层面的监督法律制度已经立柱架梁，但在联合监督系统组织模式、各参与地人大监督权力与责任边界、各监督环节适应性举措等方面，仍需要进一步细化相关制度支撑。共同立法是实现利益平衡的有效途径。立法工作应以《环境保护法》第20条提出的“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”为依据，通过地方人大的协同立法，使区域政府间的立法合作在这些前提条件上实现“四个统一”，以克服属地管理带来的环境监管碎片化问题，使联合防治呈现出真正的自主性。要聚焦上下游、左右岸、干支流之间产业布局、发展需求、环境准入、污水排放标准、环境监管执法等不一致带来的难点焦点问题，着力于跨行政区域的协调配合，以系统性思维和法治观念完善协同保护机制，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力，推动跨域生态环境保护共同治理，构建流域共抓大保护新格局。针对没有立法权的县级层面，可以借由地市级人大牵头制定。通过健全完善流域治理和管理的法律制度，推进流域治理的法治化，助推流域治理体系和治理能力的现代化。

（四）开展联合监督，聚合联控联治工作合力。流域属地人大协同开展联合监督行动，形成‘1+N’跨区域协作机制。一是实施区域联动配合横向模式。区域联动是指地方人大常委会打破地域界限，在相邻或相近的城市或地区之间采取横向联合，通过联动调查、检查、视察等方式，对区域之间在经济社会发展过程中存在的一些共性问题开展监督的一种方式。通过横向联动能够增强集思广益的效果，更好地推动共性问题的解决。横向模式既有参与地各部门之间、参与地之间和参与地间部门之间的联动。比如永安市检察院与清流县检察院牵头联合河长办，签订了《建立九龙湖湿地生态环境保护跨区域、跨部门协作框架协议》，推进跨区域、跨部门协作，联合构建湿地公益保护防线。二是实施区域联动配合纵向模式。目前纵向联动以上联下为主，发挥上级人大常委会站位高的优势，加强其对下级人大常委会的指导，建立上下级人大常态化工作联系制度，形成以上联下为主，下联上作为补充，分工协作、相互配合的联动工作格局。从操作层面上，由参与地环城工委与上级人大对口工作部门建立经常性的对口联系，在涉及流域生态环境重大议题、共同问题，主动向上汇报，接受指导，积极为上级人大组织联动监督提供选题建议，不断为上下级人大联合开展专题联动监督创造条件，形成信息互通、资源共享、协同调研的联动格局。同时参与地县乡人大也可以联动开展调研、执法检查等监督。纵向监督可以有效实现人大工作的上下互动、互补、互促，织密监督网。三是完善联动方式。参与地人大注重多种监督方式并用，综合运用听取专项工作报告、开展执法检查、组织专题询问和代表评议、常委会满意度测评等多种监督方式，采取三项监督联袂开展、四级人大联动实施、五级代表联组参与综合运用起来，注重多项职权并行，将行使监督权与行使决定权相结合，通过行使决定权推进监督事项的落实。

（五）用好共建机制，实现跨界无缝立体治理。健全的机制是人大跨区域联动监督的重要保障。一是建立会议及磋商制度。由人大牵头，定期召开联席会议，互通情况，交流经验，交换意见，共商对策，研讨并统一安排阶段性流域生态保护工作目标和方法、步骤，促进生态保护的协调统一。联席会和工作协调会可视具体情形邀请有关生态领域监管单位以及人大代表、政协委员、人民监督员、“益心为公”志愿者参加。二是建立完善审议意见交换机制。各参与地人大常委会在联合执法检查过程中发现涉及异地生态环境保护法律法规落实不到位、工作存在疏漏的问题线索，可在汇报会和座谈会上及时提出；在本地执法检查过程中发现的异地相关问题线索，可由本地城环专工委向问题所在地城环专工委反映，问题所在地人大城环专工委应尽快核实，将该问题依法依规纳入自身执法检查报告监督清单中，并向提出地人大反馈。三是建立完善跟踪落实共督机制。对异地执法检查参与方提出且被本地人大常委会审议意见采纳的线索、问题和建议，本地人大常委会要督促政府有关部门整改落实。在政府有关部门向城环工委报告整改情况后，城环工委应向提出线索、问题和建议的异地主体通报有关情况，并再次征询意见。在人大常委会审议研究处理情况报告后，宜将研究处理情况报告和审议报告向参与地人大常委会通报。次年联合执法检查前，参与地人大将共同开展“回头看”，做到“问题不解决不松手，整改不到位不罢休”。四是强化生态环境跨界联合执法监管制度执行。严格落实生态环境跨界标准、监测、执法“三统一”制度，做到用一套标准规范生态环境保护，用“一张网”统一生态环境科学监测和评估，用“一把尺”统一生态环境有效执法与监管。五是强化生态环境跨界生态补偿制度执行。明确区域之间生态关系、生态权责，定量生态贡献作为生态补偿的依据和标准，实现生态同责，体现“谁获利谁补偿，谁保护谁受偿”，形成常态化的跨区域生态补偿制度。六是建立突发生态环境事件应对机制。针对突发水污染、森林失火事件及水生植物大规模爆发等特殊情况，共同制订应急预案，确定防控范围、职责分工、具体工作流程及联系人，并定期组织联合演练，同时运用生态公益补偿金、林业碳汇等生态修复补偿机制。

参考文献：

1、川渝人大水生态环境保护协同监督机制研究

——以嘉陵江流域“条例+决定”联合执法检查为例（网络文章  2023-02-23发布）

2、余杨薇：《善治与协作－新时代推进治理现代化视域下地方人大流域立法的路径研究》，2020年“国家治理与新时代地方人大工作”课题调研获奖文章 

3、司林波等：《跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择》（网络文章，2020-09-26发布 ）

4、党秀云 郭钰：《跨区域生态环境合作治理:现实困境与创新路径》，《人文杂志》2020年03期