三明市人大常委会法工委  吴敏

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家立法的重要补充，它的主要功能是弥补国家立法的不足，反映地方的需求，规范地方的行为，从而促进和保障地方经济社会的健康发展。地方性法规的主要功能决定了其必须符合地方实际，突出地方特色。习近平总书记高度重视地方立法工作，曾多次对地方立法体现地方特色作出要求，他指出，“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题”。他还指出，“地方特色是地方立法的生命力之所在。”那么，究竟何为“地方特色”，为何受到如此重视？

一、地方立法特色概述

2002年，全国人大常委会就在工作报告中对“地方特色”进行了界定，即“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革发展稳定工作起到促进和保障作用。”从立法视角来说，国家立法关注的是普遍性问题，地方立法关注的是特殊性问题。国家立法为地方立法提供了原则和准据，而地方立法对国家立法进行细化，保证国家立法能够得到有效实施。此外，地方立法在解决地方问题上，还有其相对的独立性，它要独立自主地解决应当由自己解决的问题，“地方性”来自实践当中的问题导向，是地方治理的重要抓手，地方立法只有凸显出地方特色，才能在使国家法律有效地深入地方，才能实现地方治理的目标。概括来讲，所谓地方立法特色，就是地方立法精准反映本地的经济、文化、风俗、民情等实际情况、具体需求，反映本地的特殊性，体现出调整范围的特定地域性和规范内容的独有性；就是根据本地发展的需要，以问题为导向，注重解决本地的突出问题，具有较强的针对性，就是从实际出发，探索解决本地突出而国家法律没有或不宜解决的问题，具有一定的创新性和领先性。因而，地方立法的重要价值在于“地方特色”，它是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准，有特色，立法就有了魂；特色越鲜明，立法质量就越高。

二、地方立法特色性的具体体现

全国人大分别于2015年和2023年对立法法进行修改，对地方立法权多次扩容,地方立法尤其是设区的市立法工作随之得到快速发展，各地人大及其常委会在“不抵触、有特色、可操作”立法基本原则的指引下，进行了大量有益的探索，形成了一些体现地方特色、符合立法规律的立法模式和经验。总的看来，地方性法规的特色性主要体现在以下几个方面：

（一）管理职责方面。管理职责条款是地方性法规中明确政府及其有关部门等管理和服务主体权力和义务的条款，对避免推诿扯皮，提升有关主体的管理服务水平和效率具有重要作用。在创制性立法中，由于上位法限制小，各地在管理职责设定上自由度较大，均可根据自身管理服务实践设定相关职责。从近年的立法实践来看，即使是实施性立法的情况下，上位法对管理和服务职责规定较为明确，地方性法规在此方面依然有一定的空间。如行政法规《中华人民共和国传染病防治法实施办法》明确“公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理”，笔者统计了2021年以来28个设区的市出台的养犬管理地方性法规，虽然大多数设区市还是按照传染病防治法实施办法设定的职责，由公安作为城市养犬管理的主管部门，负责养犬许可实施，但也有8个城市根据本地管理需要，由城市管理部门主管并负责养犬许可实施，从各省级人大批准和全国人大备案审查情况来看，此做法并不违背“不抵触”的立法基本原则。

（二）管理制度方面。管理制度是管理服务主体开展工作的直接法律依据，是地方立法能否解决本地问题的关键，也是地方性法规中最具针对性和特色性的内容，一般包含管理制度和具体的行为规范。各地在立法中或是通过将长期管理服务实践中的成功经验做法进行总结并通过地方性法规予以固化，形成在解决同类问题时可供推广和反复运用的法律制度，或是针对当地急需解决的特定问题设定行为规范，以法律的强制力保证问题的解决。作为全国文明城市创建工作的发源地，三明市在文明创建上形成有许多好的经验做法。为了将这些好的经验做法规范和传承下去，更好推动文明创建工作，2016年，三明市人大常委会通过制定《三明市城市市容和环境卫生管理条例》，把“好在共建，贵在坚持，重在建设”的基本经验、传统做法，如开展市容和环境卫生共建活动、志愿者服务活动、制定居民公约等内容写入法规，把“门前三包”工作经验提升到法制层面，形成了独具三明特色的法规内容。三明市是全国杂交水稻种子生产第一大市，为解决生产规模不 断扩大出现的新情况新问题，推动杂交水稻制种产业持续健康发展，在《三明市杂交水稻种子生产管理规定》中有针对性的对种子生产合同的签订、种子生产具体事务都设定了行为规范，尤其是例如“禁止在种子生产基地及其周边从事种植与种子亲本花期间隔小于二十五日的其他水稻品种等对种子生产有害的活动”等禁止性行为的设定，更是经过充分的调研和论证，充分考虑到当地生产条件和生产模式，具备很强的特色性和可操作性。

（三）法律责任方面。法律责任是地方性法规最具刚性的部分，也是体现法规国家强制力的核心部分。因法律责任是违法行为所承担的责任，其特色性与前一部分所述的行为规范密切相关。比如《三明市城市市容和环境卫生管理条例》在市容管理和环境卫生 管理方面设定了诸多具备地方特色的行为规范，相对应的，其针对在建筑物楼顶和公共楼道堆放杂物、未按规定时间开启关闭景观照明、未按规定维护井盖沟盖、占道经营、设置道路路缘接坡、从建筑物向外抛掷废弃物、将大件废弃物及装修垃圾混入生活垃圾投放等26种违法行为创设了法律责任，将上位法对在街道两侧和重点区域建筑物外堆放吊挂物品、违反养犬管理规定等违法行为设定的法律责任进行了细化，这些都是对三明市城市管理部门在日常的管理服务工作中遇到问题的梳理和总结，具有鲜明的地方特色，为有关部门开展城市市容和环境卫生执法，强化城市市容和环境卫生管理提供了精准、具备操作性的法律依据。

三、地方立法特色性的困境

截止2023年9月，我国地方立法主体共354个，包括31个省(区、市)、289个设区的市、30个自治州以及4个不设区的地级市，现行有效的地方性法规共1.3万余件。随着地方立法工作的迅速发展，很多地方将每年完成多少部法规当成了硬性任务，存在盲目攀比立法数量的现象。另外，国家、省级层面对“不抵触”的立法原则把握的比较严格，备案审查把重点放在对“合法性”的审查上。在这种倾向影响下，许多地方性法规只顾“唯上”的“合法性”正确，而不顾“必要性”“可行性”的地方实际考量，实践保守操作，以“抄袭”易于规避责任，以“重复”便于通过，造成太多的重复性立法，这不仅淡化了地方性法规的特色，而且会使法规调整的社会关系无法客观反映本地的具体情况和实际需求，导致大量的法规条文很可能因脱离实际缺乏可操作性，甚至无法适用而引发制度空转。

（一）立法选题上存在的问题。2023年对立法法进行修改后，设区市立法权限扩大到“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理”四项，可立法的内容很多，涵盖了社会生活的方方面面。但目前地方立法选题思路不宽的问题还普遍存在，立法选题同质化还比较严重。以文明促进类立法为例，根据全国人大法律法规数据库的数据显示，目前全国现行有效的文明促进类设区市地方性法规280件，而有立法权的地级市（含设区市、不设区市和自治州，下同）323个，也就是说超过86%的地级市选择了共同的立法项目，另外在省级层面还有14件文明促进地方性法规，有的省甚至实现了文明促进立法全覆盖。此外，市容和环境管理、园林绿化、大气污染防治、物业管理方面的设区市地方性法规数量分别为197件、145件、121件和120件，分别占有立法权的地级市立法比例的61%、45%、37.4%和37.2%,可以看出，地方立法尤其是设区市地方立法选题的同质化较为严重，并将进一步引发法规体例和条文内容上的重复。

（二）法规体例上存在的问题。立法体例，一般是指法规文本的编、章、节等结构的安排。立法选题的相似将直接对法规体例构成影响。笔者以近一年来有立法权的地级市新制定的31件文明行为促进地方性法规为样本，对设区市地方立法在立法体例上存在的问题进行抽样分析。从总体上看，31件法规主要有两种体例安排方式，其中扬州、保定等22个市采用“总则—分则—附则”分章节的体例安排，河池、三亚等9个地市采用不分章节的体例安排，但由于分则包含的章节较多，仅笼统地统计具有分则的相关法规并不能充分说明其中存在的问题，还须进一步从内容框架进行分析。经比较，不仅是22件分章节的法规，甚至大部分不设章节的法规都是由“应当遵守的文明行为规范”“倡导的文明行为”“文明行为保障和促进机制”“法律责任”等部分组成，除《河池市文明行为促进规定》外，其他法规内容框架高度相似。类似的情况还存在于城市市容和环境卫生管理、城市养犬管理等多个立法领域内。可见，地方立法不仅法规选题存在同质化现象，其体例框架也表现出明显的同质化现象。

（三）条文内容上存在的问题。上述对法规选题、立法体例的分析属于立法是否具有地方特色的形式分析，而对法规条文内容从具体的制度层面进行分析，考察法规相互之间是否存在不当模仿甚至抄袭造成其制度安排脱离地方实际而难以实施或实施效果不佳的情形，则是确认法规是否具有地方特色的关键。笔者以较具代表性的园林绿化立法和文明行为立法为例，通过对比分析，发现各地立法存在以下几个突出问题：一是简单复制，即地方性法规和上位法之间、不同地方性法规之间条文完全相同或者基本一致的现象，包括整个条文完全一样或者部分内容完全一样，如《辽源市城市绿化条例》第六条“城市中的单位和有劳动能力的公民应当依据国家有关规定履行植树和其他绿化义务”与行政法规《城市绿化条例》第五条“城市中的单位和有劳动能力的公民，应当依照国家有关规定履行植树或者其他绿化义务”；《保定市文明行为促进条例》第二十六条第三款“文明行为劝导员、监督员和公民现场拍摄的不文明行为照片、影像资料，以及公共场所监控系统拍摄的不文明行为影像资料符合证据要求的，可以作为行政执法部门处罚不文明行为的证据”与《孝感市文明行为促进条例》第32条第2款“文明行为公共劝导员、监督员和公民现场拍摄的不文明行为照片、影像资料，以及公共场所监控系统拍摄的不文明行为影像资料，依照有关法律、法规规定符合证据要求的，可以作为行政执法部门处罚不文明行为的证据”。二是等义重复，即地方性法规和上位法之间、不同地方性法规之间条文虽然在修辞方面存在区别，但是含义及其设定的权利义务关系等实质上并无差异，如《宜宾市城镇绿化条例》第九条：“市、县级人民政府对在城镇绿化工作中作出突出贡献的单位和个人，依照国家和省的相关规定给予表彰或者奖励”与《城市绿化条例》第六条：“对在城市绿化工作中成绩显著的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励”；《鸡西市文明行为促进条例》第四条第七款：“公职人员、人大代表、政协委员、教育工作者、先进模范人物、社会公众人物应当在文明行为促进工作中发挥表率作用”与《大庆市文明行为促进条例》第六条第二款：“国家机关工作人员、教育工作者、共产党员、人大代表、政协委员、先进模范人物等应当在文明行为促进工作中发挥表率作用”以及《保定市文明行为促进条例》第七条第三款：“国家工作人员、社会公众人物、教育工作者等应当在文明行为促进工作中发挥表率作用”。三是重组重复，即地方性法规和上位法之间、不同地方性法规条文内容重新拼合或者拆分，但文字表达仍完全相同或基本一致，如《延安市文明行为促进条例》第八条第二项“等候服务时依次排队，文明礼让”、第三项“上下楼梯靠右侧通行，乘坐电梯先下后上”与《保定市文明行为促进条例》第九条第二项“等候服务依次排队，有序礼让。使用电梯时先下后上，上下楼梯靠右侧通行”。

四、地方立法特色性实现的路径

上文中论及地方立法在选题、体例、内容等方面存在的问题，实质上反映的是立法的理念问题，即地方立法应当把握什么方向，达成怎样的目的；是为了完整好看，还是为了解决问题；是为了完成任务，还是为了取得实效，其中的关键就在于立法过程中如何体现地方特色，如何提升立法的针对性和可操作性，突出立法的实效性。至于如何实现地方立法的特色性，笔者认为，需要在立法实务中注意以下几个方面：

（一）突出“不抵触”底线。“不抵触、有特色、可操作”的基本立法原则下，地方性法规不与上位法抵触是第一位的，这也是依法立法的必然要求。地方立法体现特色，必须以维护国家法制统一为前提，绝不能把违反上位法或者对上位法的突破和超越作为地方特色。但在立法实践中对于不抵触原则也不能机械理解，避免出现以不抵触为由行照搬照抄之实，简单来说，一方面，地方立法要符合上位法法律条文，上位法明文规定该做什么、不该做什么，必须绝对遵从，没有例外和变通；另一方面，地方立法要符合上位法的基本原则和立法精神，要分析研究其立法背景和意图以及其法律条文所彰显的立法精神或蕴涵的法意，深刻认识和准确把握当前地方立法在上位法规定的范围能够解决什么问题，可以解决到什么程度，会产生哪些积极影响和负面效应等等，而不能对上位法僵化的框定和简单地套用。

需要特别说明的是，根据行政处罚等的规定，在法律、行政法规未对违法行为作出行政处罚规定的情况，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。地方性法规在增设法律责任方面的灵活性使得创设法律责任成为近年来地方立法体现特色的普遍手段，但有些地方在创设法律责任过程中却忽略了“需要通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明”这一严格的程序要求，其实也构成了程序上对上位法的抵触。

（二）突出问题导向需求。在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上，习近平总书记强调：“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”问题，是产生各地不同立法需求的根源，是推动地方立法深入开展的实践动力。坚持问题导向，找准问题并作为立法切入点，是体现地方立法特色性的基础，也是立法科学性的重要保障。

具体来说，地方立法坚持问题导向，就是要在法规立项、起草及审议的全过程中具有明确的问题意识，针对问题立法，立法解决问题。一要会发现问题，通过深入开展调查研究，从实践中收集、梳理、总结问题，进而形成全面、准确、务实、切中要害的问题清单；二要会分析问题，解决立法的必要性和可行性，如拟解决问题是否能通过道德、习惯等非法律手段调整，是否属于法律调整范围，是否属于地方立法权限范围，上位法、司法解释等是否已有明确具体的规定，立法需求是否紧迫等；三要会解决问题，遵循科学规律和基本法理，将立法拟解决的问题即地方经济社会发展中的治理目标转化为立法目标，确定立法的价值取向，提炼立法的基本原则，落实到具体的法律制度设计和机制体制创新中，科学设计法规条文。通过切实可行、科学的法治化路径，使问题导向真正融入立法的价值目标、基本原则、制度体系、体制机制中，真正“入法”。

（三）突出精准立法要求。立法法第八十二条第四款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。不重复上位法，一直是地方立法的一项重要原则，也是地方立法特色性的应有之意。地方立法的价值不在于重复、强调，而在于补充、细化、“拾遗补缺”。在我国社会主义法律体系日趋完善的背景下，重复性立法，只会造成法律文本无限繁冗、法律体系无限膨胀，这不仅违背了中央下放地方立法权的本意，也会使地方立法失去了应有的价值和作用。目前，地方性法规普遍设置了“有关法律法规已有规定的，从其规定”的转致条款，从立法、执法实践来看，转致条款已能够有效衔接地方性法规和上位法，无需再对上位法条文作重复性规定。地方立法的重点应放在对上位法的精准补充和细化，即补充上位法行为模式、程序、法律后果方面的缺失，对其进行二次创造，或者将上位法原则性的规定结合地方实际具体化，使其更接地气，如此一来，审议法规的地方人大及其常委会组成人员一目了然，明白立法想解决什么问题，法规的内容是否合法合理；执法人员知道自己新增、细化了哪些职责，需要执行哪些程序；守法者也明白自己应该做什么，怎么做。

具体来说，要做到精准立法，一是选题要精确，不人有我亦有，要围绕本地经济社会发展实际需求，结合本地特色，搞清需要立什么法、不需要立什么法、什么法该立、什么法不该立，尽可能的切准方向、切小切口，精确定位立法项目；二是体例精简，不贪大求全，尽可能采取“一事一法”的体例，多用“规定”少用“条例”的立法形式，避免贪大求全，不必“穿靴戴帽”，更不要繁文缛节刻意追求章、节、条、款、项的完整体系；三是内容精炼，不废话连篇，上位法已经明确的不重复，“号召性”“倡导性”条款要减少，兄弟地市的经验做法不盲目照搬，发挥工匠精神对逐条逐字整合、提炼、推敲，重视“关键条款”的作用，做到“有几条立几条、管用几条制定几条”，让制度安排和规范设计体现出针对性和可操作性，进而实现有效、管用的目标。