三明市人大常委会环城工委  黄俊

生态环境领域的监督是人大监督工作的重要组成部分，在2024年福建省人大环资工作培训班上，全国人大环资副主任委员吕忠梅强调“继续把生态环境保护作为高频率监督领域”。目前污染防治攻坚战进入关键期，要进一步发挥好人大在生态环境督监督职能，各级人大常委会在立法、监督、代表建议办理等工作领域引入第三方评估进行了有益探索，特别是2019年全国人大常委会在水污染防治法执法检查工作中引入第三方评估后，越来越多的地方人大常委会开始尝试这一创新方式，笔者尝试从地方人大监督生态环境领域工作的视角，思考引入第三方评估的现实意义。

一、第三方评估的提出

第三方评估的概念最早起源于西方国家，美国约翰霍普金斯大学教授莱斯特·M.萨拉蒙在研究非营利组织和政府的合作的基础上，提出了第三方治理理论。目前在我国第三方评估主体逐渐呈现多元化发展态势，公民个体也可以成为第三方评估的主体。广义的第三方评价机构包括半官方的机构和高校，而民间机构是狭义的第三方评价机构。

随着网络信息交互更加方便，公民个体或民间组织可以便利地组织或者参与民意测评，越来越多的民间组织参与到了第三方评估的工作中。2019年，全国人大常委会办公厅印发的《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》中将利益利害关系方以外的第三方机构定义为第三方评估的主体。同年，全国人大常委会在对中小企业促进法实施情况进行执法检查时，创新检查方式，使执法检查与法律评估相辅相成。检查期间，同步委托中国中小企业发展促进中心和中国电子信息产业发展研究院作为第三方，对该法实施情况进行全面评估。同时，委托山东省烟台市、广东省东莞市、贵州省贵阳市人大常委会分别进行重点评估，为全面了解法律实施情况提供了有力支撑。自此之后，全国人大常委会在对水污染防治法、可再生能源法、慈善法、公共文化服务保障法等重要法律实施情况的执法检查中，较普遍地采用第三方评估机制，对法律实施情况进行评估。第十三届全国人民代表大会第三次会议上的全国人大常委会工作报告，专门强调了第三方评估对提高执法检查的科学性、客观性、权威性所起到的作用。

根据我国国情，普遍认可的第三方评估主体不局限于第三方民间组织，广义的半官方机构和高校等第三方评价机构也纳入其中，评估的项目涉及绩效评估、政策制定、重要立法等政府工作的方方面面。政府部门能够有效利用第三方评估结果直面问题，积极听取意见和建议，是推行第三方评估的意义所在。

二、对于地方人大引入第三方评估的思考

（一）“能与不能”之间的思考。在人大监督机制中建立第三方评估的长效机制，不可否认的是对提升人大监督工作质效是能够起到推动作用的。

一方面要看到第三方评估的“能”：一是第三方评估能减少被监督者的干扰。生态环保领域中，被监督者涉及行政主管部门、企业、个人等，同时，作为监督者的人大和作为被监督者的“一府两院”的二元关系里，各种监督工作的开展都需要被监督者的配合，被监督者的影响是显而易见的。被监督者的部门利益就难免会干扰监督工作的开展。引入第三方评估，人大监督变成了“监督者—被监督者—第三方评估者”的三元关系；第三方评估者可以站在相对中立、客观的角度，对监督工作各个环节中进行及时评价和反馈，从而尽可能地减少部门利益的干扰。二是第三方评估能为公众理性参与奠定基础。当前，第三方评估的主要模式是构建指标体系、通过定量与定性相结合的方式得出评估结论。但是由于人大监督对象的复杂性和多样性，任何指标体系的有效性和准确性都是存在争议的，但这种争议恰恰是进一步发展的基础：第三方评估机构如果完整地公开指标体系、评估方法和相关资料，则有助于吸引社会公众理性地参与到相关问题的讨论中，扩大公众参与的渠道。

另一方面也要认识到第三方评估的“不能”：一是第三方评估不能代替人大监督本身的制度机制。人大监督作为我国人民代表大会制度的重要组成部分，本身具有众多的制度机制。由于种种原因，当前人大监督的实效与社会公众的期望还存在一定差距，消弭这种差距的根本还是在于完善人大本身的制度手段。特别是在生态环保领域，第三方评估可以很好地在技术层面发挥作用，但人大制度结构层面中一些机制的完善也是不容忽视的；同时，第三方评估能否充分发挥作用，在很大程度上也取决于其能否与人大监督的相关机制充分衔接。二是第三方评估不能代替社会公众的主观感受和评价。在现代社会，评价政府行为的最终标准在于公众的满意程度。尽管许多第三方评估会引入公众满意度作为评估依据之一，但评估本身总是有所侧重的，难以全面反映复杂多样的公众主观感受和评价。为了避免社会公众“被满意”，第三方评估中的满意度调查只能作为参考依据之一，并且应当与其他渠道所反映的公众意见相对照。总之，充分发扬第三方评估之“能”、同时正视第三方评估之“不能”，才能使这种手段更好地促进人大监督的工作。

（二）“依赖与依靠”之间的思考。第三方评估之所以引人关注，是因为它在评估过程中较好地彰显了其独立性和专业性。

一方面要认识到第三方评估是人大监督的“助力”。一是第三方评估能发挥其独立性的优势。在生态环保领域，第三方评估独立性优势体现在它与被评估对象没有交集，能有效规避政府既当“运动员”又当“裁判员”而带来的弊端，同时也能尽最大程度让监督者避免出现“门外汉指点江山”的局面。从各地初步的实践表明，作为一种必要而有效的外部制衡机制，通过引入第三方评估，深入生态环保领域，的确发现了一些“政府内部监督碰触不到、不敢公开的问题”，让上级领导掌握了“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。二是第三方评估能增强人大监督的专业性。在生态环保领域，部门大量工作涉及高度的专业性，举凡水、大气、土壤、固废、噪音等等，无不需要专业知识才能做出恰当的判断。当然，人大代表和常委会委员中也有各方面的专业人士，但就监督工作的需要而言，或许仍然会有力不从心之感；同时，某些专家由于和政府部门之间存在密切的利害关系，在一些利益攸关的问题上，其公信力也受到质疑。具有专业资质的第三方评估机构显然可以充实人大监督在相关领域的专业力量；而其中立的立场也减少了第三方机构被“俘获”的可能性。

另一方面要认识到借力第三方不能“依赖”。一是第三方评估的结果直接作为监督的结论。生态环境改善本应更加有体会，但事实上市场主体和社会民众感受却依然有限，生态环境改善远未达到所目标效果。其原因在于监督过程中过度于依赖第三方评估，甚至将第三方评估作为决策的唯一指标，忽视了生态环境现实情况和社会公众的感受度。如在水污染防治方面，部分监测报告存在样本选定不合理、对象较单一、实验误差等问题。如果一味按照第三方评估指数进行思考，群众的感受与环保力度之间仍然存在巨大落差，生态环境改善的真实效果就所欠缺。二是第三方评估缺乏制度规范和有效监督。当前，在明确参与监督第三方机构的选择界定、开展具体监督工作的适用范围、第三方机构开展工作的程序方法以及结果运用等各个方面，都还没有出台规范的制度以及标准的模式。对第三方机构是否具有相关资质或能力，没有进行严格的要求，第三方机构是否能够独立而不受干扰地开展，还存在疑虑。针对具体监督事项选定，需具备怎样资质的第三方机构，也没有相应的行业标准。根据监督工作涉及不同内容，第三方机构应当具有与实际履职要求相匹配的技术水平、检测设备和高素质的监督人员，工作人员也应当接受执业能力培训和能力水平测试以取得执业资格，但目前在探索制定或出台第三方机构参与监督工作的规范行业制度和标准方面仍较为欠缺。由于第三方机构选定自主性较强，以至于会出现因监督素质参差不齐而带来了较大不公平和误差等现象。

（三）“客观与片面”的思考。在生态环保领域引入第三方评估存在一些消极方面。某些本应科学、中立的脱贫第三方评估，却因为不接地气的非专业操作使得第三方生态环保评估效果大打折扣。一是第三方评估人员不接地气，不够专业。有些地方，第三方评估就是请高校大学生坐在办公室里打电话随机抽样。第三方评估组要求主管部门提供相关生态环境数据，又不信任数据来源，得不出与实际相符的数据，评估结论较为模糊，使得调查结果出现偏差，间接影响人大监督效果。二是部分问题假设主观性强，得出结论有时失之于偏颇。在生态环保领域第三方评估中，问题线索的假设，取决于设问人的主观判断，往往参杂着个人感性认识和周围线索提供者的影响。在评估过程中，有些第三方评估对于浮于表象的问题，没有详细了解原因并对客观情况加以分析，未能全面客观的听取各方意见，就得出结论，难免不够客观。三是有些第三方评估为抓问题而找问题，缺乏中立性。往往地方人大监督调研不够深入、时间较短，部分存在走马观花、蜻蜓点水的情况。同时，对于一个地区或地域的生态环境评估需要时间的积淀和探索。现今很多第三方评估方为了赢得委托人的认可，也就是委托方的欢心，想尽办法“抓”问题，找被评估方的瑕疵，加之所有的技术和评价，都有其限度，也给最后的结果带来了偏差。结果缺乏中立性，也不能带来正确的结果指导。

三、引入第三方机构参与监督的几点建议

（一）增强人大生态监督议题选择的针对性。从全国各地开展这项工作的情况看，引入第三方评估的监督工作议题主要有三类：一是聚焦专业性和技术性强且人大自身有所局限的议题。如全国人大常委会开展的水污染防治法执法检查，重庆市人大常委会开展的对企业发展法制环境满意度调查，福建省泉州市人大常委会开展的石化工业园区生态环境保护工作监督等。二是聚焦社会关注和影响较大且与群众切身利益相关的议题。如北京市人大常委会开展的全市养老服务需求情况调查，安徽省人大常委会开展的产品质量法执法检查，广东省人大常委会开展的财政支出绩效第三方评估等。三是聚焦宏观性和综合性强且需要统筹兼顾的的议题。如广东省人大常委会开展的流域整治工作效果评估，山东省人大常委会开展的石马河、淡水河整治工作效果评估等。在具体工作中，不宜在所有的监督工作议题中都引入第三方评估，应坚持确有必要的原则，科学合理地确定需要引入第三方评估的监督工作议题。

（二）增强生态领域第三方评估机构选择的科学性。从开展监督工作第三方评估工作的实际看，受委托的第三方评估机构主要有四种类型：一是高校，如广东省人大常委会委托华南理工大学，福州市人大常委会委托福州大学。二是科研机构，如上海市人大常委会委托上海市社会科学院，广东省人大常委会委托广东省环境保护工程研究设计院。三是政府职能部门或其隶属机构，如北京市人大常委会委托的北京市统计局，广东省人大常委会委托的环保部华南环境研究所，重庆市人大常委会委托的社情民意调查中心等，都是隶属于某个政府职能部门的单位。从实践效果来看，高校、科研机构、社会组织的团队专业水平比较高，但对政府工作不够了解，评估效果较为有限；政府机构团队较为接地气，但独立性和专业性又有所欠缺。因此，选择第三方评估机构时，应坚持“三项原则”。一是独立性原则，第三方评估机构必须独立于评估方和被评估方之外，与其互不隶属。二是公信力原则，第三方评估机构必须是能得到各方认可、具有评估资质资格的专业机构。三是专业性原则，第三方评估机构必须要有承担评估责任和进行评估的能力，能整合高层次专家，构建科学的评估指标体系。基于上述三项原则，选择第三方评估机构应以经常参与政府项目、与本地没有行政隶属关系的高校或者科研机构为宜。

（三）增强生态领域第三方评估过程的规范性。人大监督工作引入第三方评估是一项崭新的工作，不论是对于人大机关，还是第三方机构，还是被评估对象，都需要一个探索、适应的过程，需要人大常委会主动加强与各方面的沟通联系，把工作思路及时、全面、准确传达给评估机构和被评估对象，推动评估工作顺利实施。一是规范制定书面材料。地方人大常委会作为委托第三方机构开展监督评估工作的主导者，在委托第三方机构开展工作之前，应认真研究制定规范性的书面材料，对第三方机构开展工作的内容、程序、方式、过程等各个方面进行详细阐明，对第三方机构的工作作风、结果质量提出明确、严格的要求。在监督工作开展之前，给予第三方书面报告提醒监督工作的内容，准确把握工作的性质，提示具体结果应具备的要素。给予第三方机构开展工作的足够空间，建立第三方机构全程参与监督的规章制度。二是规范构建评估指标。根据实际评估需求，构建科学合理的评估指标体系，通过定量与定性相结合的方式，对“一府一委两院”工作进行综合分析，得出评估结论。在构建评估指标体系之前，要引导第三方机构开展预调研，实地了解情况、多方征求意见，使指标体系更加科学合理，更加切合群众需求。同时，要满足合法性要求、切合本地实际，不能简单生硬照搬法律法规、政策条文，盲目“一刀切”，使构建的指标体系以及后续提出的意见建议更有针对性和可操作性。三是规范开展协调监督。具体开展监督的过程中，地方人大常委会要积极协调，加强与第三方机构的沟通与联系，构建与第三方机构紧密合作、定期跟踪的联系模式，确保达到长效监督效果。在第三方机构开展工作过程中，可以派出人大工作人员对工作作风进行跟踪，发现存在利益输出等不公正问题及时向人大进行反馈，对造成的不良影响进行分析研判，对产生较大问题的进行追责问责。

（四）增强生态领域第三方评估结果运用的实效性。一方面，人大常委会要加强对第三方机构的结果进行分析，发现和指出存在的突出问题，为向被监督的单位反馈结果、督促整改提供依据。另一方面，人大专门委员会和常委会工作委员会要把第三方机构评估结果中的内容意见及时吸收进调研报告，将结果及时提供给常委会组成人员或人大代表，并向“一府一委两院”有关部门反映，面向社会公开；审议结束后，把发现的问题作为持续跟踪监督、衡量“一府一委两院”有关部门改进工作的依据，最大程度地把第三方机构评估结果运用好。

（五）增强生态领域第三方评估组织实施的保障性。一是坚持人大的主体地位。人大监督工作引入第三方机构进行评估，要坚持做到第三方机构与被监督对象彼此独立。第三方机构开展评估，是为人大常委会更好开展监督工作提供辅助，是为人大常委会决策提供意见建议，不论引入何种第三方机构，都必须坚持人大的主体地位。在第三方机构开展评估过程中，人大常委会不能置身事外、当“甩手掌柜”，必须始终坚持正确监督、有效监督、依法监督，在第三方机构协助下，勤勉规范履行监督职责。二是保障第三方机构对人大监督工作的参与权。可以通过邀请第三方机构参与到前期监督议题的选择和人大调研、视察、执法检查等活动，让第三方机构工作人员熟悉了解人大监督工作具体内容和有关要求，以更好开展评估工作。三是完善第三方评估制度体系。建立第三方机构参与监督的选择标准，根据监督的具体工作内容明确要委托的第三方的资质、工作内容等，建立严格的审核筛选标准，并可以实行招投标模式，保证第三方的专业性、中立性和积极性。出台第三方机构参与人大监督的准入条件，明确第三方机构的监督方式，确保第三方机构在委托的监督中保持客观公正，对结果负责。适时制定第三方评估制度，对第三方评估机构确定、评估方法和程序、经费保障、评估结果运用等方面作出规定，严格落实第三方机构询价、招投标等过程中的廉洁纪律要求，使评估工作更加规范有序、有章可循。进一步探索建立对第三方机构的考评奖惩机制，推动第三方机构参与监督认真履职，引导第三方机构按要求人大监督的具体要求开展工作，提供符合客观、公正、专业等要求的评估结果，真正发挥好第三方机构参与监督的作用，体现引入第三方评估的价值。