三明市人大社会委  刘敏

人大行使重大事项决定权不仅是人民当家作主管理地方国家事务的根本体现，也是践行全过程人民民主的生动实践。其本质是在党的领导下，通过科学民主决策过程，代表人民管理国家事务，实现党的主张与人民意志的有机统一。在新形势下，人大及其常委会依法行使好重大事项决定权，尤其是决定作出后的监督落实工作，对于加强和改善新时期党对人大工作的领导，深入践行全过程人民民主，推进决策民主化、科学化、制度化，都具有十分重要的意义。本文结合市人大工作实际，就地方人大如何行使好重大事项决定谈几点初浅认识，并探析增强跟踪监督效果的途径。

一、地方人大行使重大事项决定权的理论基础

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义民主政治制度建设，党的十八届三中全会明确提出：“要健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。2017年，中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》的通知，要求地方人大和地方政府要按照宪法和法律规定，建立起比较完善的讨论决定重大事项制度，切实履行法定义务。2019年11月习近平总书记在上海市虹桥街道办事处基层立法联系点首次提出“全过程民主”，生动诠释和肯定了基层立法联系点在发展全过程人民民主中的重要作用和意义。2021年10月，习近平同志在中央人大工作会议上明确提出“发展全过程人民民主”理念和全国十三届人大四、五次会议把“坚持和发展全过程人民民主”写进新修订的全国和地方组织法，这就为地方人大及其常委会在讨论和决定重大事项过程中，践行全过程人民民主提供了指导思想和法理依据。2022年10月，习近平总书记在二十大报告中明确指出强调，“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威。”地方人大行使重大事项决定权是发展全过程人民民主的一个重要环节和具体实践，是发挥人大制度载体作用重要内容。

（一）全过程人民民主是全面性的民主，地方人大行使重大事项决定权必须坚持党的领导。健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的意见，是党中央从依法治国的高度从顶层设计到具体实施，为地方人大及其常委会更好地行使重大事项决定权搭建了新的制度框架。就地方人大来说，应把发展全过程人民民主和规范实施好中央的要求紧密结合起来，坚持发展具有中国特色社会主义政治发展道路的民主，发展人民群众畅通表达利益要求的民主，因为发展全过程人民民主是全体中国人民最具体、最真实的意志体现，是人民群众向往美好生活的有力保证，最符合广大人民的根本利益。多年来，市人大常委会先后作出了《关于加强沙溪、东牙溪饮用水源保护的决议》、《关于加强生态检察监督推进生态环境保护的决定》、《关于加强河道管理的决定》、《关于加强生态环境审判工作推进生态文明建设的决定》、《关于全面落实河湖长制保护河道水生态的决定》等等，较好地实现了党委的意图，维护了人民群众的利益。

（二）全过程人民民主是真实性的民主，地方人大行使重大事项决定权必须保证人民当家作主。人民代表大会制度是我国根本政治制度，各级人大及其常委会是代为人民行使权力的制度载体，重大事项决定权是人民行使国家权力的重要内容和形式，也是衡量人民是否享有国家权力的重要标志。重大事项决定权是人大及其常委会最基本、最重大的职权，也是最能体现人民当家作主、体现国家权力机关属性的根本性权力。重大事项决定权必须由人大及其常委会来行使，政府及其他组织超越人大决定权，是对国家权力运行机制的干扰。人大及其常委会代表人民作出的决定决议，必须有充分民意调查和民意支撑，凡是人民群众欢迎的、要求的、需要的重大事项，要早决定、快决定，对人民群众反对的、不关心的重大事项，要慎重讨论，缓决定、甚至于不决定，一定要以广大人民群众最根本的利益为出发点，这是发展全过程人民民主、推进全面依法治国的基本要求。

（三）全过程人民民主是全链条的民主，地方人大行使重大事项决定权必须依法履行职责。把人大及其常委会讨论决定重大事项民主制度化、法律化，不仅可以让宪法和法律规定的人大及其常委会各项职权得到有效行使，而且还可以进一步推进重大事项决策科学化、民主化，推进依法治国战略深入实施。1999年11月24日，市九届人大常委会第十五次会议通过《**市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，2003年8月29日，市十届人大常委会第六次会议对规定进行修订。《规定》明确了十二项必须由市人大常委会讨论、决定的重大事项和十四项必须报市人大常委会报告的内容。《规定》较为明确、具体地界定了我市的重大事项，既符合实际又具有较好的操作性，在协调人大及其常委会与“一府一委两院”的关系，使人大及其常委会在行使决定权时切实做到既不失职又不越权，促进决定权的有效行使等方面发挥了积极作用。实践证明，地方人大及其常委会要从法律规定的职责出发，注重讨论决定重大事项的全过程、全链条的制度建设，建立讨论和决定工作周期性、闭环性的工作制度，包含讨论决定的事前论证调研、事中讨论决定和事后监督评估全过程。

二、地方人大重大事项决定权行使后的监督现状

地方人大围绕重大事项决定权的行使，不断完善提升，探索创新，重大事项决定权的行使得到进一步规范，内容范围进一步明确，经验做法进一步成熟，为推动地方民主法治建设和经济社会持续健康发展作出积极贡献。然而，重大事项决定权行使后的跟踪监督问题没有得到足够的重视和实施，影响了重大事项决定权的落实效果。个人认为，重大事项决定权行使后的监督主要存在以下五个现象。

（一）关注重大事项本身多，实施跟踪监督少。重大事项决定作出以后，应该做到行而有果，务求实效，这既是行使决定权的出发点，也是最终归宿。地方人大及其常委会不同程度地存在对重大事项本身的关注较多，决定作出前热情较高，但决定通过后往往是“一决了之”，跟踪监督不到位。甚至有的决议决定自通过之后便无人问津，难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。

（二）主动作出决定多，注重加强跟踪监督力度少。对属于人大职权范围，应该提请人大审议决定的重大事项，“一府一委两院”能够主动提请人大审议，人大相应作出决议决定后，即使能够对跟踪监督有所重视，对监督工作作出安排和指示，但在履行决定权后的跟踪监督过程中，监督的积极性、主动性不够，监督的方法、措施效果不佳，未采取有针对性的有力的监督举措施，跟踪监督刚性不强，导致不遵循决定程序、不按标准执行人大决议决定的现象时有存在。

（三）作出决定后“束之高阁”现象多，深入基层了解情况少。实践是检验真理的唯一标准，重大事项决定权行使后如何正确实施，最终也还要在实践中证实。决定公布实施后，不是一锤定音、一劳永逸，还需要深入基层，跟踪了解实施情况，及时发现实施过程中存在不适应、不合理的地方,提出解决问题的建议和意见，推动决议决定执行的顺利开展。地方人大及其常委会在决议决定作出后，存在深入基层不够、了解情况不明的现象，导致人大的跟踪监督作用没有得到充分的发挥，人大的跟踪监督力量缺位。

（四）对人大发挥监督作用要求多，对引导代表发挥监督作用要求少。人大代表来自人民、代表人民，是人民群众中的先进分子，具有较强的号召力和影响力。地方人大及其常委会在作出重大事项决定的跟踪监督中，没有充分发挥人大代表的作用，没有调动和引导广大人大代表发挥好桥梁纽带、监督协助和模范带头作用，没有使监督工作家喻户晓，使各项政策措施深入人心，未能营造全社会广泛支持、各方面主动参与的浓厚监督氛围。

（五）作出决定前向党委主动汇报多，跟踪监督情况汇报少。在每次作出重大事项决定前，人大及其常委会都及时主动向党委汇报，听取党委的意见和要求。同时，注重加强与政府的联系和沟通，争取政府的支持与理解。但在作出决议决定之后，很少对跟踪监督的执行情况向党委跟踪汇报，没有及时反馈重大事项决定后的实施效果。

三、分析上述现象存在的主要原因

（一）对重大事项决定权行使后的监督认识不够。地方人大及其常委会对重大事项决定权行使的重要性认识不断提升，对跟踪监督的重要性认识还显不足。认为只要对重大事项作出了决议决定，执行的工作是“一府一委两院”的事情，人大的工作任务已经完成。同时，由于重大事项决定后的执行涉及工作面较广、要求较高，导致地方人大及其常委会抱着“多一事不如少一事”的心态，不愿充分行使重大事项决定权的跟踪监督。

（二）对重大事项决定权行使后的监督组织不力。地方人大及其常委会在行使重大事项决定权后，即使关注了后续的执行情况，对执行情况进行了监督检查，但监督形式单一，监督举措不实，推动决议决定落实的措施不够有力，未能形成一套完备规范的监督程序，有的决议决定操作性不强，多数是程序性、号召性的内容多，实质性、可操作性的内容少，很少综合运用刚性手段保障决议决定的贯彻执行，导致部分决议决定难以真正落到实处。

（三）对重大事项决定权行使后的监督机制不完善。重大事项决议决定通过后，涉及执行实施问题，为落实重大事项的执行与实施，需要设立对其跟踪监督、执行报备、问责追究等相应的机制。地方人大及其常委会在监督的过程中未能形成完善的监督机制，特别是对决议决定不能落实到位缺乏必要的责任追究机制，有的即使对决定的执行情况进行了跟踪监督，也未能充分调动广大群众和人大代表参与积极性，导致监督效果不理想。

四、探索全过程人民民主视角下，进一步提升重大事项决定权行使后监督效果的几点思考

根据市人大常委会多年工作的实践和体会，地方人大在重大事项作出决议决定后，要注重决定决议贯彻落实，要加强跟踪监督和执行情况评估，必要时要根据执行情况，及时落实有关措施，否则，作出的决议、决定就是一纸空文。

2009年，市十一届人大常委会组织开展防洪法执法检查，并于2010年作出《关于加强河道管理的决定》。随后10年里，市人大常委会采取专题调研、视察、听取专项工作报告、工作测评等监督方式，对河道水生态环境保护工作开展“全链条”式的监督。2016年，市十二届人大常委会先后开展了生态检察、生态环境审判工作情况调研，并作出《关于加强生态检察监督推进生态环境保护的决定》《关于加强生态环境审判工作推进生态文明建设的决定》两个决定，为生态环境保护筑起一道坚实的法治防线。2018年5月，市十三届人大常委会组织开展“河长制”工作落实情况调研；6月，市人大常委会听取和审议专题工作报告并进行专题询问。2020年4月28日,市十三届人大常委会第二十四次会议听取和审议了市政府关于河道管理工作情况的报告，表决通过了《关于全面落实河湖长制保护河道水生态的决定》。这是继2010年《关于加强河道管理的决定》之后，市人大常委会为加强河道保护管理作出的又一项重大决定。多年来的持续跟踪监督，2020年5月，《国务院办公厅关于对2019年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》，我市成为全国10个“河长制湖长制工作推进力度大、河湖管理保护成效明显的设区市”之一，受到督查激励通报表扬，重点流域水环境质量明显改善。

实践证明，做好重大事项决定权的跟踪监督工作，既是为了保障重大事项决定权的有效行使，也是为了维护人大决议决定的严肃性、权威性和法律效力，应该引起地方人大及其常委会的高度重视。要坚持工作关口后移，全力推进决定决议的贯彻执行。一是要明晰一个“责”字。决定决议作出后，要督促“一府两院”制定相应实施工作计划，并对照决定决议目标任务，逐条细化分解工作任务，明确办理部门和完成时限，让执行决定决议有主体、可操作、可考核。同时，人大常委会有关专门委员会或工作机构要切实承担起督查督办的职责，有重点、有计划地抓推进、促落实。二是要坚持一个“盯”字。人大及其常委会要对贯彻实施决定决议紧盯不放，每年将其列为常委会监督工作议题，定期听取“一府两院”执行情况汇报。对于决定决议实施中的重点难点问题，在听取“一府两院”专项工作报告的同时，还要综合运用专题询问、工作评议、满意度测评等方式开展跟踪督查，并将评议、测评结果向党委报告或以适当方式向社会公开，更大力度推动决定决议目标任务顺利完成。三是要体现一个“严”字。对于不执行决定决议或执行不力的，人大及其常委会要从维护决定决议的权威性、严肃性出发，大胆启用宪法、法律和有关文件明确的质询、特定问题调查，甚至是撤职、罢免等追责问责方式，以“刚性”手段保障决定决议得到有效执行。具体来说需要建立三种机制。

（一）建立人民群众参与监督机制。要实行人大监督工作信息公开制度，让全社会参与审议执行情况监督和评议工作，形成人民群众监督和人大常委会的监督互动，进一步形成监督合力。如，建立重大事项“年度清单”制度，即每年年底政府根据经济社会发展实际情况，研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府的年度工作要点。“年度清单”通过一套完整的严格的程序，明确政府提交重大事项清单的原则及具体事项、人大受理政府提交重大事项清单的原则及办理程序，保障人大常委会每一个重大决定的出台都经得起推敲和检验。

（二）建立实施重大事项成效评估机制。要注重讨论和决定重大事项后的实施成效的评估，建立科学有序的评估程序。比如内部评估与外部评估相结合、定量分析与定性分析相结合、专家评估与人大代表参与相结合、事前评估与事中事后评估相结合等，并结合实际情况，扩大公众参与，完善评估信息公开制度，不断提高人大主动评估重大事项实施的针对性、有效性。

（三）建立执行责任追究机制。人大及其常委会要积极争取党委的支持，将“一府一委两院”有关部门落实决议决定情况列入绩效考核范畴，对决议决定落实不到位，予以通报批评或扣减绩效评分。必须加强对相关执行机关贯彻实施重大决策的跟踪监督，通过视察调研、检查、专题询问、工作评议等办法，督促重大事项的决定执行到位。对那些干扰、拖延的，甚至懈怠不办的，要采取质询、调查、罢免、撤职、撤销等法定程序严格执行责任追究，以保证重大事项决定权的权威性和严肃性。