三元区人大常委会信访室  叶丹

人大信访工作在多层次、多阶段、多角度服务人大监督职能中发挥着重要作用，有利于人大及其常委会审议的意见建议、作出的决议决定和制定的法律法规更具有民意基础，更符合实际。但现行《福建省各级人民代表大会常务委员会信访条例》关于人大信访工作的机构及职责定位，与发展全过程人民民主下的人大信访工作新形势不相适应。围绕人大信访工作推动和促进全过程人民民主这一主题，本文通过对**区人大常委会信访工作具体实践，梳理分析人大信访工作中存在的薄弱环节：一是制度更新较慢，改革步伐“迟缓”；二是机构配置不规范，工作常被“遗忘”；三是数据共享滞后，信访工作被“牵鼻子”；四是代表履职与群众信访脱节，信访答复没“温度”；五是法治思维尚未形成，人大信访成为“最后的稻草”；六是综合分析不到位，信访工作“独自飘零”。对新形势下进一步加强和改进人大信访工作提出五点建议：一是科学设置机构，让信访工作有“高度”；二是加快数据平台建设，让信访工作高“智慧”；三是发挥代表作用，让信访回复有“温度”；四是完善制度体系，推动信访工作机制“新”；五是注重分析研判，让信访工作成果多“出彩”。

一、全过程人民民主对地方人大信访工作提出新要求

习总书记在2021年中央人大工作会议上指出，必须坚持用制度体系保障人民当家作主。坚持以人民为中心，坚持国家一切权力属于人民，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民平等参与、平等发展权利，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主。这些重要思想论述，为新时期的人大信访工作提出了新的目标要求，赋予新的使命任务。本人的理解有四个方面：

（一）成为畅通民意的重要渠道。总书记要求，要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇聚民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。发展全过程人民民主，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。落实这些要求的途径有二：一是代表深入群众之中，收集人民群众的意见建议，向人大机关汇报反馈，这涉及到人大代表工作室；二是人民群众直接向人大表达意见诉求，这便是人大信访工作义不容辞的责任。

（二）人大代表参与信访工作义不容辞。总书记指出，要充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。人大代表来自人民，特别是县乡两级代表是由选区选民直接选举产生的，与人民群众的关系最为直接、最为密切，也最能代表选区的人民。另一方面，从实践看，人民群众向人大信访机构的信访事项，有绝大部分是“一府两院”及相关部门已经答复、无法办理的事项。这些信访事项的矛盾只有靠人民群众身边信任的人去沟通化解，才能更好的实现“事了、人和”。

（三）为人民行使监督权力搭建平台。发挥好人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这是习总书记在中央人大工作会议上对人大提出的要求，也是发展全过程人民民主的必然要求。人民行使监督权力的途径，一是人大代表行使监督权；二是人民群众的信访权益，人民群众通过信访渠道，对“一府一委两院”工作提出申诉和意见，对国家机关工作人员提出申诉和意见。

（四）促进社会稳定发展的“调节器”。在行使人大信访监督权时，充分吸收了信访人的诉求和行政机关、监察机关、司法机关的意见，但与两者均没有利益关联，这样就有效缓冲了信访人与“一府一委两院”之间的直接矛盾，将直接矛盾转化为间接矛盾，赢得化解矛盾冲突的宝贵时间，及时释放来自社会突出矛盾的不满情绪，降低法律法规、公共政策实施中的社会风险，达到维护社会公平正义和稳定和谐的目的。同时，人大及其常委会作为立法机关，在信访监督中进一步发现法律法规及规章政策在执行落实中暴露出的漏洞和不足，为今后法律法规的制定、修改、修订搜集第一手资料来源，为党委作最终决策提供兼顾、平衡各方利益关系的参考建议。

二、现行省人大信访条例不能完全适应新形势要求

（一）弱化了人大信访工作机构。2019年9月26日福建省第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《福建省各级人民代表大会常务委员会信访条例》第三条，“人大常委会应当设立或者明确信访工作机构，确定人员负责信访工作”。这使得人大信访机构可有可无。全省设区市的人大信访机构除厦门市外，均与办公室合署。

（二）职责定位与实际相去甚远。《福建省各级人民代表大会常务委员会信访条例》第六条，人大常委会信访工作机构受理下列信访事项：一是对本级和下级人大常委会工作的意见和建议；二是对本级人民政府及其工作部门、监察委员会、人民法院、人民检察院工作的申诉和意见；三是对国家机关工作人员的申诉和意见；四是依法应当受理的其他事项。但在实际工作中，人大信访机构受理的信访事项与此相去甚远。从近三年看，信访所涉及的事项主要有城市环资、检举控告、涉法涉诉、征地拆迁等。

三、人大信访工作现状、问题及成因

目前，人大信访作为人大行使监督权的基础性工作，发挥着密切党和人民群众联系的桥梁作用，很大程度上缓和了信访群众与各公共权力部门的矛盾冲突，解决了一些信访群众的实际问题，但还存在一些不容忽视的问题。从**区近些年的实践看，主要有六个方面。

（一）制度更新较慢，改革步伐“迟缓”。2022年5月1日，新的《信访工作条例》正式施行。全国人大常委会建立了向委员长会议专题报告信访工作机制，形成每半年向委员长会议报告信访工作情况的创制性安排，并审议通过了《全国人大机关信访工作规定》，就信访事项的受理、办理、转送及全国人大代表信访事项的提出和办理作出规定，推动人大信访工作法治化水平迈上新台阶。但地方各级人大常委会在贯彻落实《信访工作条例》，推进地方人大信访改革上步伐并不一致。省人大《信访条例》尚未修订出台，市、县（市、区）人大常委会目前尚未对本级人大信访工作制度进行修订，人大信访工作情况报告机制也未建立。以**区为例，**区人大信访工作按照新《信访工作条例》贯彻落实，却未修订出台《**区人大信访工作制度》，未建立信访工作情况报告机制，内部信访工作流程和运行机制基本延用原有模式。近三年（两区合并）来，区人大信访室收到来信来访件后，转交与信访事项相关的职能部门办理，由承办单位对区人大信访室转交的信访事项，在规定期限内答复信访人并向区人大信访室反馈办理结果。

（二）机构配置不规范，工作常被“遗忘”。在信访机构设置上，人大信访部门仅为副科级, 行政编制1人，而同级人大机关内设委室均为正科级。从三明市人大系统来看，市人大信访局隶属办公室，未单独设置信访人员编制，11个县（市、区）人大信访部门设置也不尽相同。其中，9个县（市、区）人大信访部门为独立编制副科级委室，2个县人大未单独设置信访室，信访工作隶属办公室，由办公室人员兼任；人大信访工作人员中，8个县（市、区）既是该县（市、区）人大代表，也是该县（市、区）人大常委会委员，1个县是该县人大代表，但不是该县人大常委会委员，2个县（区）既不是该县（区）人大代表，也不是该县（区）人大常委会委员，如表1所示。从工作本身看，尽管人大信访工作是属于人大监督工作的一部分，但人大信访工作在各项工作中一直处于辅助地位。反映在工作中存在人大信访与人大立法、监督、代表等法定职责关联结合度不高，汇报不及时、争取党组重视和支持的工作做得还不够，安排人大信访工作人员学习培训少，对外工作交流不足。人员编制设置的现实状况，使信访工作人员没有足够的时间对信访事项反映的热点难点社会问题进行专题研究，提出高质量的人大常委会监督的议题建议。

（三）数据共享滞后，信访工作被“牵鼻子”。目前，国家信访局已全面推进政府网上信访受理平台、信访信息系统建设，各级人大信访部门也建立了人大信访信息系统。但在人大信访工作中，信访数据存储使用的信息化程度低，只有省级人大常委会信访部门实现了与政府相关信访平台端口的连接，市县两级的人大常委会信访部门与政府、监委、法院、检察院信访数据平台不联网，工作联系机制也未建立，无法通过网络和专线对信访人信访事项进行业务查询及受理，出现人大信访事项受理、转交办、答复过程与“一府一委两院”及有关承办单位工作重复，造成“程序空转”。从**区人大信访工作看，由于人大信访工作不能利用政府信访数据平台中的信访数据，导致一些已多次到政府及有关部门上访的信访人，到人大信访部门上访时，人大信访部门完全不了解上访人反映的情况，许多是政府部门或司法部门已经办复或审结的案件，极大浪费了人大信访资源，也给相关部门增加了不必要的工作量，降低了信访事项处理的质量和效率。

（四）代表履职与群众信访脱节，信访答复没“温度”。人大及其常委会行使职权的主体是人大代表。县乡两级人大代表是人民群众直接选举产生的，与人民群众的关系最为密切。但是人民群众碰到问题，很少去找所在选区代表反应解决，人大代表也很少有意识去帮助选民排忧解难，这样实际上割裂了人大代表与人民群众的联系，削弱了人大的工作实效。人大信访部门受理的信访事项大多直接转送其他部门办理，由相关部门直接答复信访人。许多部门在答复信访人时，往往因为信访人已经重复上访，也只是例行公事给予回复，文来文往，代表的作用得不到有效发挥，信访群众的“结”解不开。

（五）法治思维尚未形成，人大信访成为“最后的稻草”。当前，人民群众法治意识、维权意识不断增强。但另一方面也存在部分信访人文化水平低，对法律法规断章取义式解读、对法律程序掌握不到位，偏听偏信式理解，存有“大闹大解决，小闹小解决”的侥幸心理，都可能导致信访问题发生。多年以来，群众上访形成了一个基本认识，就是人大是代表人民群众当家作主的权力机关，什么事都可以找人大信访部门来反映，人民代表大会要代表人民，人民群众有困难，人大及其常委会都应管，都该管。在“一府一委两院”信访已依法终结、不受理的信访件，上访人因为自己对案件审办结果不满，通常还会把人大信访看作是最后的一根稻草。以**区为例，自2021年原**、梅列两区合并至今，区人大信访室每年收到的信访件，大多为省、市人大常委会转办或交办信访件，且多数为“一府一委两院”已依法终结、不受理的信访件，如表2所示。

（六）综合分析不到位，信访工作“独自飘零”。人大信访部门在信访接待中，能接触大量人民群众在生活中最为直接、最为关切的现实问题，这些问题反映着当时社会矛盾的焦点热点和社会管理的漏洞不足，为人大常委会开展立法、监督工作提供了有价值的线索。但基层人大对信访工作的认识不足，重视不够，只关注信访件本身的处理，没有以点带面、类案研究的主动性，未能从这些信息中整理提炼出更有价值的信访监督工作的议题建议。

四、人大信访工作改进对策及建议

习近平总书记对信访工作作出重要指示：“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”人大信访工作应该顺应人民的期待，不断推进理论和实践创新，以工作的全面提升，切实维护人民群众合法权益，促进人大职能作用的发挥，服务好党和国家工作大局。

（一）科学设置机构，让信访工作有“高度”。地方人大需全面贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要指示精神，将人大信访工作提高到党的群众工作的重要组成部分、党和国家社会工作的重要方面、党和国家信访工作体系的重要版块的认识高度，加强对人大信访工作的领导，进一步理顺人大信访、行政信访、政法信访的关系，形成齐头并进、互为补充的大信访格局。自上而下设立胜任地方人大信访监督职能，与地方“一府一委两院”信访机构相协调，与全过程人民民主新形势相适应的人大信访机构。合理设定与人大信访工作相匹配的专职信访工作人员编制数，安排人大信访工作人员担任本地区人大代表和人大常委会委员。明确地方人大信访工作人员职责和督办权的授予程序，强化其督办信访件的合法代表性，同时也要规范地方人大信访工作人员的督办行为。

（二）加快数据平台建设，让信访工作高“智慧”。建立和完善人大信访网络平台，与“一府一委两院”信访网络平台互联互通，制定平台运行规则，实现信访信息资源共享。一是按照行政区划、行政层级不同设置查阅信访数据权限，建立相应保护信访人个人隐私的工作制度。在接访过程中，各信访接入端口有相应权限写入信访人的信访相关情况信息，以备各有关单位查阅掌握，避免“程序空转”，节约管理资源，提高接访的质量和效率。在业务联系上联通国家信访局到各级政府职能部门的信访信息专网，实现网上信访接待的全流程服务。二是人大信访工作部门可以授权通过信访数据平台查看同级的有权处理信访事项机关实际承办情况，对于超出承办期限或办理结果不满意的信访事项进行重点监督，实现人大信访监督的实效性，真正体现“让数据多跑路，让群众少跑腿”的为民服务理念。三是制定信访大数据平台运行规则，保护信访人正当的隐私权、知情权等合法权益，对违反规则的信访工作人员，依法追究其法律责任。

（三）发挥代表作用，让信访回复有“温度”。1988年12月20日，时任宁德地委书记的习近平率队开展宁德地区首次“地县领导接待群众来访日”活动时说：“我们工作目的是为人民服务，不仅要对上面负责，而且要对群众负责，为人民做主。与其群众跋山涉水上访，不如我们干部直接下访，几个干部下去，总比那么多群众上来要强一些。”“四下基层”成为走好新时代党的群众路线的宝贵经验。继承弘扬“四下基层”优良传统，探索建立人大代表参与人大信访工作制度，推进人大信访工作下基层。主要有两个层面的考量和作用：一方面，人大代表来自社会各行各业，最能了解、理解群众的真实愿望和要求。主动倾听民意、为民解忧，是人大代表义不容辞的责任。人大代表通过下基层走访群众和深入了解，将人民群众的意见建议转变成人大代表的建议、议案以及批评，通过议案、建议的办理形式督促“一府一委两院”研究解决。另一方面，在有关部门书面答复的同时，人大代表通过与信访人交流沟通、了解人民群众的有关利益诉求，协助有关部门做好答疑解惑，更能彰显党和政府的“温度”，更容易找到化解矛盾的方式方法。

（四）完善制度体系，推动信访工作机制“新”。全面贯彻落实新《信访工作条例》及相关规定，结合地方人大信访工作的实际情况，通过地方立法和出台规范性文件等方式，及时修订出台人大信访工作制度，进一步明确人大信访部门的职能定位、权力边界，理顺地方人大信访和其他机关信访的关系，以及人大常委会内部工作机构和上下级人大常委会的信访指导和协作关系。明确程序和各自职责，建立健全信访协调机制和人大信访工作情况报告机制，进一步梳理和规范信访件办理程序。建立信访办理责任追究制度，科学设定承办期限，建立人大系统信访终结机制，使人大信访件办理有法可依、有章可循，具有较强的针对性和可操作性。加强信访法治宣传工作，引导群众自觉树立依法信访、合理表达利益诉求的理念，有效提高办理效率和能力。通过规范制度体系，逐步建立起一个结构合理、配置科学、程序严密、规范有序、快捷高效的符合人大职权行使特点的信访工作模式和运行机制，推动地方各级人大常委会信访工作迈入科学化、规范化和法制化轨道。

（五）注重分析研判，让信访工作成果多“出彩”。人大信访工作应从个案的“点”转向类案的“面”，完善信访综合分析机制。具体而言，人大信访部门在受理信访事项，进行交办转办，收到承办单位的办理情况反馈后，应当将其中能够集中反映社会热点、难点问题的答复情况进行分析归纳，紧紧抓住党委重视、政府关注、群众关切、人大可为的事项，提出有关意见建议，定期提交人大常委会主任会议研究，决定是否就信访事项报告中反映的问题展开调研，是否要求“一府一委两院”及其有关部门就此类问题向人大常委会作专项工作报告，是否应该修改或是撤销政府作出的不符合法律规定的政策规章、行政命令。通过信访渠道收集的社会热点、难点问题的线索，及时反馈到“一府一委两院”，做到“在监督中支持，在支持中监督”，有助于帮助“一府一委两院”及其有关部门发现问题，改进工作，真正提升“一府一委两院”公共政策和公共服务的水平。

结语

人大信访制度从新中国成立初期建立，经历了七十年的发展完善，为国家经济社会发展稳定发挥了重要作用，为党和政府联系人民群众提供了重要的沟通渠道，为建设社会主义民主法治国家提供了大量的第一手参考资料，真实反映出每个历史时期国家社会生活的矛盾焦点所在，折射出在相应时期国家管理或治理的漏洞和不足。人大信访工作经过多年实践，取得了一定成效，不过与人大法律地位相比，与人民群众对人大信访的期待相比还有很大的现实差距。这些不足激励着人大信访人不断开拓创新、完善制度，寻求问题解决之道。实践证明，信访工作不应弱化，特别是人大信访工作更应加强和完善，使其更好地服务人民群众。