三元区人大常委会  邓玉婷

党的二十大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。好的法律要真正落地生根、发挥作用,需要有力的执行和有效的监督。随着我国社会主义民主法治不断发展，人大所承担的责任和使命越来越重，新形势下如何加强和改进地方人大执法检查工作，一定程度上关系到人大能否有效履行法定监督职能，宪法法律能否有效贯彻实施，已成为各地人大及其常委会面临的一项重要课题。

一、执法检查工作的起源及其发展

执法检查作为人大监督的法定形式，并不是人大工作启动之初就有的。1982年12月，现行宪法颁布实施……党和国家的立法步伐坚定有力、逐步加快，“无法可依”的局面得以改变。然而，在上世纪八十年代中期，全国人大常委会的监督工作主要集中在视察、听取工作报告和汇报等方面，很多领导干部的法制观念依然淡薄，有法不依、执法不严、违法不究的现象经常发生。为此，1983年3月，党中央印发彭真同志《在中央政法委员会扩大会议上的讲话要点》，强调“无论立法机关、执法机关、司法机关都要依法办事”“国家有宪法，有法律，要依法办事，并养成习惯”。1983年5月，沈阳市人大常委会对宪法的贯彻执行情况进行检查，首开执法检查之先河。此后，执法检查作为一项重要的监督方式在全国各地被广泛运用。

1985年4月，六届全国人大常委会第十次会议上，委员们开始强调全国人大常委会不仅要立法，还要监督法律的实施。1986年3月，全国人大常委会工作报告首次指出，要加强对宪法和法律实施的监督。1988年3月，全国人大常委会副委员长陈丕显提出制定“监督工作条例”的建议，标志着人大执法检查制度开始被正式纳入议事日程。1993年9月，八届全国人大常委会第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，这是首次以法律形式确认了执法检查这种监督形式。

1999年4月，九届全国人大常委会第十四次委员长会议通过了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》，对执法检查的组织工作进行了规范。2006年8月，监督法颁布，对执法检查作出专章规定，为执法检查提供了法律依据。党的十八届三中、四中全会都对做好法律实施的监督工作提出明确要求，全国人大常委会从2015年开始进一步加大了执法检查工作力度。在数量增加的同时，积极探索执法检查工作机制的改进完善，初步形成了包括选题、组织、报告、审议、整改、反馈6个环节的“全链条”工作流程。

总结来说，人大执法检查制度的确立过程是一个从初步探索到逐步确立，再到法律形式确认和规范，最后到进一步确立与加强，以及工作流程完善的过程，体现了法律对监督的重视和加强，展现了人大在制度建设与实践中的努力。

二、执法检查制度在增强监督实效方面的独特优势

人大执法检查不同于一般的工作检查、行政督察，也不是一般的工作调研、工作指导，目的是保证法律全面有效实施，让法律制度的牙齿真正“咬合”起来，在增强监督实效方面有着独特的优势。

（一）自带刚性和权威性。宪法赋予法律的权威神圣不可侵犯，执法检查是人大常委会按照监督法规定的七种法定形式中与法律最紧密的，各级人大及其常委会依据宪法法律授权、遵循总书记的重要指示，充分发挥“法律巡视”监督利剑作用，对“最大规矩”实施情况进行检查，对执法、司法行为进行监督，进而维护法制尊严和权威，本就是一项自带权威和刚性的工作。近40 年的实践和发展，也使执法检查走上了法制化的轨道。在制度的保障下，刚性的执法检查将伴随着人民代表大会制度的不断发展而更具影响力，成为一把更加锋利的还原法律刚性本色的刻刀。

（二）具有鲜明的问题导向性。人大组织开展执法检查不是评先进，而是找问题。监督法对执法检查报告的内容作出了明确规定：一是对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;二是对有关法律、法规提出修改完善的建议。可以看出，人大执法检查所考量的，主要是法律实施中存在哪些问题，主要目的是发现问题并提出解决方案，而非追求某个结果。因此，坚持问题导向的目标设定，是人大执法检查的重要特点，也是落实监督法的题中之义。除此之外，执法检查制度本身也有利于查找问题、推动解决问题。一方面，法律条文具有强制力、稳定性，实施一段时间以后，相关问题能够逐步显现出来，对照条文容易查找。同时，执法检查发现的问题大多是“一府一委两院”在执法过程中不可回避的问题，他们推动解决这些问题的紧迫感、主动性更强。另一方面，与听取审议工作报告等监督方式相比，人大常委会能够更加主动地选择执法检查的内容、方式、区域和场所，更容易全面、深入查找问题。

（三）更具灵活性和适应性。监督法第二十五条规定“全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要，可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。”执法检查是唯一通过立法予以明确，能够委托开展的监督方式，是上下级人大之间工作交流和业务联系的重要平台，通过委托执法检查，上级人大可以全面了解全国或者全省、市范围内法律法规执行情况。下级人大可以向上级人大反映实际情况，提出建议和意见，为上级人大的决策提供有力支持，同时，根据需要执法检查组可以吸收部分本级和上级人大代表、有关专家和下级人大常委会负责人参加，这种灵活的组成方式使得人大执法检查能够汇聚更多的专业力量和资源，提高监督的专业性和权威性。

三、XX区人大常委会执法检查工作的探索实践

近年来，XX区人大常委会将践行全过程人民民主的理念贯穿执法检查全过程，在工作实践中积极探索执法检查模式，创新机制，完善方式，丰富内容，努力提高监督实效。2017年至今，XX区共开展了26次执法检查，检查了20部法律、法规的实施情况，同时，积极配合省、市人大常委会开展执法检查20余次。

（一）从选题的确定过程看。区人大常委会相关工作委室一般从每年10月份开始酝酿下一年度执法检查的选题，直至第二年人民代表大会会议闭幕后最终确定，其间一项重要的工作就是充分征求各方面意见建议。选题征求意见的范围主要包括本辖区的省、市、区人大代表，常委会组成人员和各专门委员会、常委会工作委员会的意见，人民群众来信来访集中反映的问题，以及社会普遍关注的问题。常委会办公室对各方面收集到的执法检查议题建议进行认真分析、反复研究，经由主任会议审议通过，最终确定若干个执法检查项目，列入下一年度的监督工作计划。执法检查选题从启动到最终确定，征求意见、酝酿修改的过程可达6个月，充分吸收各方面意见建议。

（二）从选题的涵盖领域看。执法检查选题涵盖经济建设、文化科教、社会民生、生态环境等诸多领域。2017年至今，执法检查次数最多的是社会民生领域法律，共检查10次；其次为生态环境领域和文化科教领域法律，分别检查8次和7次。执法检查紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题，围绕民生福祉保障、生态环境保护、文教卫生事业发展等重点领域工作开展监督，切实增强了人大监督的针对性、实效性。

（三）从监督方式方法看。XX区人大常委会按照“有效监督”的要求，把能解决实际问题作为检验执法检查有效性的标准，通过精准监督、刚性监督、持续监督，以及“检查报告＋问题清单＋督促整改”模式，切实增强执法检查的威慑力与约束力。

一是精准监督：“小切口”服务保障大民生。XX区坚持问题导向，突出重点，抓住人民群众普遍关注、反映强烈、又带有共性的问题实施精准监督。聚焦舌尖安全，2019年首次采用市区联动执法检查和开展专题询问相结合的方式，强化对《农产品质量安全法》贯彻实施情况的法律监督和工作监督，督促政府及有关部门对照问题抓整改，对照职责抓落实，严把农产品质量关；聚焦教育发展，与省、市人大联动开展《教师法》及福建省实施办法执法检查，提出推进教师思想政治教育和师德师风建设、提升教师培训水平、提高教师地位和待遇等建议，助推学校教育教学改革创新和教师编制周转池制度的落实。聚焦医疗健康，组织开展《中医药法》执法检查，积极推进中医药传承创新，推动相关部门细化完善中医药法相关配套制度举措，促进中医药传承创新发展。

二是刚性监督：探索建立整改效果的评价机制。近年来，XX区积极探索以问题清单制、满意度测评推进人大全链条监督的创新做法，狠抓执法检查报告和审议意见的督办、跟踪反馈工作，对检查中发现的带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题一抓到底，以问题清单的形式在常委会审议后交由“一府一委两院”和相关部门研究处理，并以此为依据开展跟踪监督。整改效果好与坏，最终要通过“满意度测评”说了算，一旦被测评为不满意，报告机关应进行整改，并在九十日内向常委会报告整改情况，同时将测评结果及时对外公示。推动形成落实执法检查工作“后半篇文章”，从审议、交办、督办、反馈到满意度测评、公开的长效机制，凸显人大监督的闭环效应，以实际成效让人大监督工作更有韧劲、更有刚性、更有质效。

三是持续监督：抓住关键议题持续发力。对需要通过持续关注、持续传递监督压力方能推动妥善解决的问题，XX区按照“回应社会关切的法规反复查”的思路，将“持续监督”作为执法检查的一种有效机制和回应人民群众关切的重要举措，推动解决人民群众的实际利益诉求。例如，2017年和2018年，连续两年对《三明市市容和环境卫生管理条例》开展执法检查；2017年和2020年先后两次对《中华人民共和国食品安全法》及《福建省食品安全条例》开展执法检查；注重在执法检查中运用上一年的工作成果，对照上一年度检查出的问题，开展跟踪检查，重点检查审议意见提出建议的落实情况，2020年、2023年分别对政府研究处理《中华人民共和国农产品质量安全法》和《三明市城市扬尘污染防治条例》执法检查报告审议意见研究处理情况开展跟踪检查，以钉钉子精神抓好市容环境和食品安全两件“关键小事”，提升市民群众获得感。

四、执法检查工作目前存在的问题

经过30多年的实践与探索，执法检查工作越来越趋于规范化，但与党和人民群众的期待相比、与新时代对人大工作的要求相比，还存在一定的差距。

（一）主体力量单薄。我国法律法规数量多、专业性强，虽然《监督法》第二十四条对执法检査的组成人员做了规定，但从文本层面看并未对组成人员的专业能力提出具体要求。受客观条件限制，执法检查组成员相对于检查对象而言大部分都是“门外汉”，检查中的很多环节都离不开被检查部门的支持，极易被别人牵着鼻子走，在执法检查中陷于被动地位。这一点在县级人大的执法检查中表现得尤为突出，县级人大常委会的组成人员本来就少，其中能称得上法律专业人才的更是凤毛麟角，在实际工作中，也较少对执法检查组成人员进行相关法律法规学习培训，更不用说系统深入的学习。有时即使学习培训，也是蜻蜓点水，满足于一知半解，理解不了法律的要义，造成执法检查无从下手，抓不住关键和重点，存在盲目性，缺少针对性，陷入“外行查内行”的困境，不仅使执法检查的法律效力大打折扣，而且在一定程度上损害了人大的权威和地位。

（二）客体定位不清。顾名思义，执法检查就是对法律法规执行情况的检查。《监督法》第五条明确了各级人大常委会监督对象是同级“一府一委两院”。执法检查的客体应当是负责法律实施的主管部门，执法检查的内容应当是执法部门贯彻实施法律的情况。理论上，地方人大执法检查的主体和客体划分清晰。事实上，地方人大开展执法检查却大多采取调研、视察等方式，一般都是按照被检查部门安排的线路、地点检查，随机抽查较少，主动采用其他方式检查则更少，同时由相关部门的行政负责人员陪同，因此易造成执法检查走过场，缺失了检查应有的中立性、客观性。例如，A县人大在检查关于《XX条例》实施情况的过程中，陪同人员就包括A县副县长、县直部门主要领导。本应该是地方人大的执法行为，演变为联合检查或者调研视察，检查对象成了检查主体。同时，这种联合执法检查必然会深入基层，了解法律在基层的实际实施情况。在这个过程中，监督对象容易延伸至下级法律法规实施机关，变成了对下级法律法规实施机关进行直接监督，这种做法颠倒主次，容易造成检查主客体错位，从根本上违背了人大执法检查的本意。

（三）报告质量不高。监督法要求执法检查报告应对有关法律法规提出修改完善的建议。但由于以上原因，执法检查往往无法掌握全面、准确、真实的情况，查找问题不够深刻，对问题定性不够准确。大部分执法检查报告对法律、法规实施状况的评价较为空泛，缺乏具体问题的深刻、细致剖析。最终的检查报告及审议意见中也往往是讲成绩时洋洋洒洒，讲问题时遮遮掩掩、轻描淡写，提建议时含含糊糊、原则抽象，难以涉及并解决深层次的矛盾和问题。例如，某县10 份执法检查报告中，共有5份指出法律法规贯彻存在的问题之一是“普法力度不够”或“社会各方面对该法律法规的重要性认识不足”等，针对法条的落实情况只字未提，更有甚者在问题部分直接借鉴了被检查单位的自查报告，并无自身的调研意见，也未提出有实质意义的对策建议，使执法检查的完善法律功能处于虚置状态。长此以往，执法检查缺乏权威性、被忽视轻视也就不足为奇了。

（四）跟踪问效乏力。执法检查普遍存在重检查、轻落实的问题，一方面，虽然《监督法》就执法检查过程做了概述，但是从制定执法检查计划到组织有关工作机构开展跟踪检查，没有相对应的责任规定，基本上是依靠经验惯例开展工作，无法推动检查组成员积极主动履行职责，使人大执法检查的驱动力完全来自所谓领导重视、政治压力或人大代表自觉。执法检查活动开展后，现实工作中多是将审议意见转交有关部门办理，而意见是否得到落实，是否切实整改，收到了预期效果，特别是对执法检查中发现的一些重大问题，跟踪督办乏力，缺少一督到底的精神。另一方面，《监督法》虽然对被检查对象“该怎么办”提出了要求，但是法律并未规定不接受监督该如何处理，同时，审议意见以《监督法》规定的方式产生，本身不具备强制执行力，其法律效力由《监督法》规定的其他强制力手段保障实施，例如询问、质询、特定问题调查、撤职等，并规定了九十日的反馈时限，但并无配套的跟踪、监督和惩罚、责任机制，整改成效一定程度上依靠被检查部门的自觉，即使不落实审议意见也无从追责，这种法律真空大大削弱了执法检查的效力，使人大心有余而力不足，也为有关部门逃避问题、开脱责任提供了借口，执法检查落为空谈。

四、提高执法检查工作质效的几点建议

人大执法检查立足于人大独特的政治地位，是保证法律得到全面有效实施的一把“利剑”。既然是“利剑”，就必须锋利，而不是蜻蜓点水、无关痛痒。

(一)要强化主体组织，夯实执法检查工作基础

1．理顺“三种关系”。一要理顺党的领导与人大履职之间的关系。实践证明，坚持党的领导，是人大充分行使监督权的根本保障。执法检查中必须坚定不移地贯彻党的路线方针政策，发现重大问题要及时向党委汇报，作出重大决定、采取重大举措要经党委批准后方可实施，积极争取党委的理解、同意和支持，使执法检查始终保持正确的方向和足够的动力。二要理顺检查主体和检查对象之间的关系。执法检查的主体是人大常委会，对象应是法律法规实施的主管机关和具体的执法单位。人大开展的执法检查活动，可以邀请执法部门的有关人员陪同，但必须明确其是接受检查提供情况的。不能为工作方便而与同级执法机关、法律法规实施主管机关搞联合检查，以免混淆执法检查主体与对象的关系、监督与被监督的界限，弱化执法检查的严肃性。三要理顺依法监督与有效支持之间的关系。要正确把握监督与支持的关系，不能仅仅停留在一般的制约层面，必须从更高层次实现对“一府一委两院”工作的支持和促进，在开展执法检查时既要通过检查来纠正执法、司法工作中的偏差，又要真心实意地帮助“一府一委两院”解决工作推进中的实际问题，真正通过执法检查推动问题解决、工作改进和法律实施。

2．加强统筹谋划。执法检查是一项法律性、专业性很强的工作，做好做实前期准备工作尤为重要。要坚持“抓重点、少而精”的原则，紧紧围绕当地经济社会发展的中心问题、法律法规实施中的突出问题、人民群众普遍关心的热点问题展开，通过开展调查研究、科学论证、征求意见，制定好年度工作计划。要认真做好前期调研工作，在组织执法检查前，人大相关委员会要先行深入基层进行必要的前期调研，初步了解该法的实施情况、存在的主要问题，为检查组成员提供参考。要科学制定执法检查方案，广泛听取并收集群众的意见建议，从中梳理出一批执法问题，确定执法检查的重点，在此基础上周密考虑、统筹安排好检查的目的、内容、参加人员、步骤与方法。

3．优化人员构成。打铁还需自身硬，提升执法检查实效，检查者自身必须熟悉乃至精通相关法律法规。一要培养一支熟悉法律法规、熟悉地方基层事务的人才队伍。招录或选调人员时，注重优化年龄、知识结构。增加熟悉法律和人大业务的高学历高层次人才，增强工作活力。二要拓宽来源渠道。党委在配备干部的时候，要把人大作为重要的练兵场，选优配强力量，安排业务精能力强的年轻干部。同时要畅通出口，建立相应的优先提拔等奖励机制，激发工作积极性。三要建立集中学习和定期培训制度，尤其是要建立执法检查前学法制度。详细规定学习时间、内容、效果等，学习培训要有目的、有针对性，聘请相关领域的专家教师进行讲解授课。确保检查组成员深刻掌握检查内容及任务，尤其是相关法律法规的关键性条文，吃透精神，提高执法检查实效。

(二)要敢于动真碰硬，充分发挥法律利剑监督作用

1．综合运用执法检查方式。人大开展执法检查，要始终把准人大监督的政治定位和法律定位，敢于动真碰硬，着力健全对法律实施情况的“全链条”监督工作流程，对一些重要事项和难以解决的问题，着力打好“组合拳”。要综合运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专题询问、计划和预决算审查监督、备案审查等监督形式，增强人大工作实效。一方面，要把执法检查同询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性手段有机结合，提升执法检查的法律威慑性。另一方面，要创新检查方式，除了运用常规方式，要增加问卷调查、入户走访、分组暗访、随机抽查等环节，深入了解民意。还可以引进第三方评估机制，借用科技力量，采用信息化、精准化的大数据、算法、人工智能等技术提供专业参考。

2．明确执法检查范围任务。《监督法》规定，执法检查的范围为“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”，但是哪些属于关系改革发展稳定大局、群众切身利益及社会普遍关注的重大问题则缺乏规定和标准。此外，多久需要开展一次执法检查，“应检未检”时如何处理，都没有一个明确的标准。因此，法律层面需明确规定执法检查的范围，使地方人大能够依据法律、结合自身实际就执法检查范围、时间间隔、分析研判等关系全局的事项制定和完善适应本地实际的执法检查实施方面的工作细则，规范执法检查流程，确保全面掌握本地区法律法规的实施情况及存在的问题。同时，还需系统阐述执法检查的内涵、外延、性质等内容，明确检查结果整改不到位的，承担相应的法律责任及政治责任等。尤其是需要细化检查的程序和方法，明确哪些步骤需要被检查单位配合，哪些环节应回避，解决检查内容和对象错位的问题。

3．严把执法检查报告质量关。执法检查报告是检查成果的直接体现，应当客观、如实、全面反映执法检查过程中掌握的信息。应指定专人负责撰写执法检查报告，执法检查报告的内容应依据《监督法》第二十二条第二款之规定，对法律法规实施的成效、存在的问题及其原因进行深入细致的研究分析和全面准确的总体把握，同时提出改进法律法规实施工作和法律法规本身是否需要修改完善的意见和建议。起草执法检查报告时要在内容上突出重点，要聚焦到检查中反映比较强烈、涉及老百姓切身利益的问题上，问题指出必须具体，不能泛泛而谈。同时要提出对有关法律、法规的修改、补充、完善建议，这样有利于促进立法权和监督权的有机结合。执法检查报告应由执法检查组组长负责主持研究、修改和审定，并经常委会主任会议讨论研究后提请常委会会议审议。

(三)要强化跟踪督办，打造完善的执法检查闭环链条

1．构建执法检查评估制度。执法检查是为了现行法律法规得到有效贯彻实施。目前，地方人大在开展执法检查中针对法律实施情况开展检查多，立法质量检查少。然而法律评估是提出建议的前提，如果缺少对立法质量的检查与评估，就很难进一步提出修改完善的建议。因此，要探索建立地方人大执法检查法律评估制度，根据工作实际建立统一的评估标准。执法检查开展前，可以委托专业的法律机构或行业协会、第三方评估机构等对本次检查的法律法规进行评估。通过调查问卷、查阅卷宗等方式，结合立法的目的与当地的实际情况，对法条是否适应社会政治经济文化背景、公众满意度等内容进行综合评价，为修改、废止相关法律法规提供参考，解决部分法律不符合社会实际、法律落后于实践等问题。

2．建立健全执法检查跟踪机制。实践中，执法检查报告提请常委会审议后，对于整改的“后半篇文章”缺乏有力的措施来保证审议意见的落实。因此，应建立执法检查跟踪监督机制，采用多种方式、委托人大专门委员会或者常委会其他工作机构全过程、持续性、长期性地跟踪调查检查报告落实情况。对于比较重大的问题，应设立必须三次以上或多次跟踪督办的强制性要求;对普遍性问题要一抓到底，及时听取相关部门办理和执行情况汇报;对拒不落实、虚假落实、形式落实等情况启动追查问责机制。可考虑改变“一府一委两院”整改报告书面上报形式，把审议整改报告纳入人大常委会规定程序，探索建立整改报告满意度测评制度。如果满意度较低的，要责成再整改、再报告，辅之以法律监督问责，切实提高整改实效。

3．拓宽执法检查公开渠道。监督公开是人大工作的基本要求。信息公开不仅要充分利用地方人大门户网站、报纸、广播电视等传统媒体，更要重视微博、微信公众号等传播力强的新媒体平台。通过设立官方账号，事前加强执法检查宣传、事中与事后开放评论转发，认真听取舆论意见并进行及时回应，使公众舆论有监督的公开渠道。如江苏省人大常委会充分发挥官方媒体的影响力，在《新华日报》设置了监督专刊；湖北省宜都市人大常委会在人大网站上设置“监督议题征集专栏”并且主动走访群众，向群众征集议题。此外，执法检查全过程要以公开为原则，积极邀请新闻宣传部门参与，广泛宣传执法检查的目的、意义、内容、进展情况及实际效果，提高工作透明度，严格依照法律规定，建立执法检查公布机制，对执法检查报告、审议意见、执法部门的整改报告等进行通报，尤其是对一些热点问题或严重违法违纪案件和行为予以公开曝光和跟踪报道，与公众积极对话听取意见并作出回应，充分发挥法律监督和舆论监督的联动效应。这对于促使有关部门严格执法，及时纠正违法行为，积极采取整改措施，在全社会形成有法必依、执法必严、违法必究的氛围，有积极的推动作用。