尤溪县人大常委会 林德尚  尤溪县检察院 纪在沈 贾成宝

人大司法监督与检察法律监督的衔接与贯通，是人民代表大会制度实践创新以及司法体制改革实践中的新课题。两类监督衔接与贯通从实体内容和运行程序两重维度，整合监督资源，凝聚监督合力，能有效填充监督覆盖空隙区域，优化权力运行监督制约机制，促进依法行政、公正司法，推进国家法治进程。监督衔接与贯通机制能有力推动新时期三农领域现代化和基层治理现代化进程，本文就人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通作一探讨。

一、人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通的溯源思考

（一）衔接与贯通是贯彻习近平法治思想、健全权力制约机制有力举措

党的二十大报告指出“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也强调了推动检察机关法律监督与其他各类监督贯通协调的工作要求。对于贯通协调的监督种类，习近平总书记曾具体指出包含人大司法监督等在内的十项类型，提出有机贯通要求。从十九届中央纪委六次全会提出“六个必须”“九个坚持”到党的二十大报告对“完善党的自我革命制度规范体系”专门部署，再到二十届中央纪委三次全会明确提出“九个以”的实践要求，中国特色社会主义监督制度逐步成熟。新征程上，人大及其常委会、检察院共同担负着监督法律实施、维护国家法治尊严的任务。人大司法监督与检察法律监督相衔接与贯通，是紧跟党中央重大决策部署，将精准监督融入日常，做在经常的有益实践。推动相关主体处理国计民生领域问题，权责法定、权责透明、权责统一。

（二）融合衔接与贯通是推进全面依法治国进程的创新做法

法治监督是法治建设的良好保障。其核心是权力监督法治化。随着全面深化改革正向纵深推进，我国多层次复合型监督格局初步形成，但正如习近平总书记在中央政治局第三十五次集体学习时指出的，我国法治体系还存在短板，其中之一是法治监督体系不够严密，各方面监督没有真正形成合力。

在推进全面依法治国进程中，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）等对人大、检察机关提出系列实践要求。各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使。对检察法律监督而言，人大司法监督是制约，也是支持和促进。人大司法监督与检察法律监督的衔接与贯通，不是独立于法律的文本创作，而是在实质化遵循法定原意基础上的新型机制举措，释放蕴藏于法条内部的人民意愿。两者融合衔接与贯通，一方面能够有效形成法治监督合力。检察机关法律监督常依托个案开展，而人大司法监督，主要是对本行政区域内法律实施情况的宏观监督。通过宏观与微观联动，贯彻法治思维开展优势互补，有利于扩大监督覆盖层次，真正使法律“长出牙齿”，维护社会公平正义，让群众感受到法治可信赖、公正可预期、权利可保障。另一方面，能够切实提高监督实效。“一府一委两院”都由人大产生，对其负责，受其监督。检察法律监督基于多种原因，有时监督效果不及预期。通过监督衔接与贯通，可依托人大司法监督优势，使检察法律监督升级为“监督重器”，推动被监督对象切实提升重视程度，依法行事，推进法治建设进程。

（三）优化衔接与贯通是深化中国式民主的有效抓手

“中国式民主”是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，是全过程民主。随着社会发展，群众在民主、法治等方面需求和期望发生着多元变化，给中国式民主的推进期待和内核具象化表现提出了更高要求。党和国家监督体系是全过程人民民主的坚实制度保障，搭建了闭合式监督链条，贯穿民主全过程，能够实现监督主体的多方联动。最高检多份加强同人大代表联系的文件，体现了自觉接受人大司法监督的政治主动。两类监督衔接与贯通，是坚持群众路线的需要，有助于深化检务公开，增加司法透明度。同时也为人大代表履职提供了具象化的抓手和专业化平台，辅助人大代表通过参与、监督检察权运行过程，提出意见建议，更好参与社会治理工作。监督衔接与贯通合力保障了民主权利不被中断，确保了党和国家的决策、执行、监督、落实各环节都能听到人民声音，反映人民意志。

（四）耦合衔接与贯通体现着护航民生福祉的使命担当

“江山就是人民，人民就是江山”。社会发展中，人民群众在安全、营商、财产、乡村等领域“急难愁盼”突出。面对民生焦虑，人大通过系列法定监督举措及各级人大代表建议等方式，推动相关部门对护航民生民利问题予以关注，这与检护民生监督一脉相承。检察法律监督的工作出发点和落脚点，与人大代表的履职初衷高度契合。两类监督衔接与贯通，坚持以问题为导向，把“宏观+微观”的监督工作主动融入中心大局中谋划和推进，有助于做到人民群众的法治需求与司法服务、人大司法监督、检察法律监督的进程协同。工作方式上，把握好“情、理、法”的关系，坚持以法为据、以理服人、以情感人。做精做细每个衔接与贯通环节，以法治辐射效应，尽可能依法一并解决纠纷、案件所关联的社会治理问题和相关主客观环境诱因，让履职成果为人民所共享。

二、护航乡村振兴领域中两类监督衔接与贯通模式与协作重点

（一）人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通模式

人大司法监督与检察法律监督的衔接与贯通，包含实体、程序两个维度。从已知衔接与贯通模式来看，可分为以下三类。

1. 法定赋权模式。人大司法监督与检察法律监督之间的具有法定层级顺序和严密的实施逻辑。两类监督的互动关系，已由《宪法》、《监督法》、《检察院组织法》等予以初步框定。一是权限监督，体现在部分人大依法设立、撤销检察机关，划定检察法律监督辖区和效力范畴。如：广东省人大常委会《关于批准设立广东省横琴粤澳深度合作区人民检察院的决定》等。二是宏观工作监督，即每年人大听取和审议检察机关工作报告，监督整体工作情况。三是执法检查。各级人大常委会，可选择重要问题，组织对有关法律、法规实施情况的执法检查，促进公正司法，及时发现法律运行梗阻，提出修订完善建议。四是听取和审议专项工作报告等。该项举措有助于人大了解检察工作情况，推动解决检察法律监督工作掣肘问题。检察机关也可主动向本级人大常委会要求报告专项工作，以争取人大关注和支持。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工的意见》框定了对检察机关公正为民司法要求和支持保障方式。以该意见为指导，各地人大也相继结合地区特点，陆续出台了加强和支持检察机关法律监督工作的相关文件，从而细致绘制在人大司法监督和支持下检察法律监督向纵深开展的蓝图。

2.专项衔接与贯通模式。各级人大常务委员会也有针对检察机关公益诉讼、诉讼活动、未成年工作等专项领域，来加强和支持检察法律监督工作。具体而言，首先，涉及“公益诉讼”，北京等25个省人大常委会，针对其省内公益诉讼工作出台了强化、协作决定或决议；珠海等41个地级市的人大常委会也进一步完善细化了当地支持强化检察机关公益诉讼工作的规定。其次，涉及“规范和加强检察建议”，安徽等省、市人大常委会针对优化检察建议工作提出了规范和加强的决定。再次，内蒙古自治区等省、市级人大常委会针对“未成年检察工作”作出支持和加强决定。

3.主动开展模式。人大、检察近年来主动衔接与贯通趋势逐渐增强，最高检以《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》、加强同各级人大代表联系接受监督相关文件等，体现了检察机关主动接受人大监督的政治自觉。除固定接受监督途径外，实践中，检察机关还通过参与听证、检察开放日、新闻发布会、巡回检察活动、检察建议等形式主动邀请人大代表全程见证、监督检察履职情况，从而打破信息茧房，增强透明度和公信力。人大方面，除《监督法》之外，如上海市金山区等地出台意见，指导本地人大常委会同辖区检察院强化工作双向联系。部分地区人大常委会通过专项决定，主动开辟交办信访件、交办民事行政检察工作审议意见、推进人民监督员制度、错案责任追究工作监督、执法责任制等领域，进一步密切同检察机关之间的工作衔接与贯通。

（二）人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通协作重点

人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通，落实到乡村振兴领域，应秉持协同理念，扎实护航乡村发展、乡村建设、乡村治理，切实满足三农现代化法治需求。

1.着眼社会安宁，筑牢公共安全保障线。护航乡村振兴，首要职责就是确保社会安宁。两类监督衔接与贯通应关注依法打击危害乡村群众合法权益、扰乱社会秩序的刑事违法犯罪。将深层法理、立法初衷有机结合，秉持良知公信，精准有力处置。一是从严惩治危害国家安全、公共安全和黑恶势力犯罪。助力平安乡村建设。切实维护好农业生产经营秩序，助力农村基层政权、乡村宜居环境和谐稳定。二是强化惩治影响群众安全、坑农害农刑事犯罪。对涉枪涉爆、人身伤害、黄赌毒、盗抢骗、食药犯罪、拐卖人口、环境污染、破坏耕地、侵害生态、伪劣农资及侵害农村留守特殊人群犯罪，坚决除恶务尽。以“时时抓、持续抓”的态度，提升群众安全感。三是常态化依法严惩网络、传销、集资等类型经济犯罪，注重追赃挽损，切实为农村群众生活打造隐形保护屏障。斩断通过电诈伸向群众钱袋的“黑手”。四是持续关注涉农领域职务犯罪和恶意欠薪犯罪。以持续监督，做好涉农职务犯罪案件审查起诉，推动惠农政策落到实处。加大对拖欠农民工薪资案件保持高压态势，依法打击拒不支付劳动报酬刑案。加强劳动监察领域的“行政执法与刑事司法衔接与贯通”水平，强化立体防护网。

2.着眼三农权益，织密民事护航保障网。人大司法监督与检察法律监督应协同从大局着眼从小处入手，关注乡村群众在生育养老、婚姻家庭、教育就业、医疗社保等方面诉求。对于群众身边的民事纠纷，坚持“小案不小办”，坚持实事求是，以过硬监督水平确保司法公正。对各类费用追索（如赡养、扶养、抚育、人身损害赔偿、抚恤、医疗、工伤）一督到底，维护好农民群众生存权、发展权。发挥支持起诉职能，帮助农村弱势群体依法维权。通过民事普法做好乡村民间借贷、不规范金融行为、农村彩礼等方面治理，力促人心安、秩序稳、乡风淳的和美乡村建设。

3.着眼争议化解，强化依法履职推动力。检察法律监督应树立正确司法理念，行政检察上做到“到位不越位”，加大对与农民权益密切相关的合同履行、劳动争议、土地承包、征地拆迁等发生在群众身边的案件监督，深入研判调查，秉持公正立场，弄清是非曲直，以客观法律视角，推动消解行政管理与民众个体诉求之间阻滞因素，推动行政纠纷能够就地、实质、妥善化解。压缩行政执法怠于履职和不当履职空间，以监督促进公权力的规范行使。

4.着眼公共利益，当好民生福祉守护者。在人大支持、监督下，检察机关应发挥好公益诉讼监督作用。在法定领域，以监督推进综合治理。深耕生态环境和资源保护、食药安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大关系国计民生领域的公益诉讼“主阵地”。完善城乡融合发展进程中未成年人保护、军人权益、各类安全、古村落保护等新型领域，聚焦涉农侵害公益问题，搭建听证会等多元交流平台，做实释法说理，赢得公众认同，推动问题解决。对于经督促后仍未依法履责的，当诉则诉。办案中，应敢于监督，精准锁定问题根源、履责部门、一盯到底，同时应杜绝同类问题监督“唯数量论”倾向，将监督重点集中于破解“老、大、难、硬”问题上，发挥两类监督衔接与贯通之下的治理效果从一案到一片的重要作用。

三、人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通过程中存在的不足

（一）衔接与贯通机制不够细化，落地执行缺乏必要配套

一是衔接与贯通程序仍有疏漏。在已制定的两类监督衔接与贯通意见来看，在原则性、框架性、职责关联性等方面已有较为充分表述，但涉及衔接与贯通部分具体环节和流程上，宽泛化表述及技术性留白客观存在。如举措联动具体做法、涉第三方因素、跨域协作等领域。使得人大司法监督与检察法律监督之间缺乏长效联络机制和部分操作标准，随意性大。程序性、综合性的工作衔接与贯通监督多，而实质性、业务性的贯通监督少。二是效果评估和运用体系不足。由于两类监督均有着较为宽泛的范畴和履职纵深，仅从座谈、走访、调研等显性层面的接触，并不能带来群众对于衔接与贯通效果的认可。结合《监督法》相关法定途径，当下对衔接与贯通效果进行评估分析、具体运用的操作尚不成熟，与机制设定的的良好工作循环预期之间，还存在差距。三是衔接与贯通保障体系还不完善。较高法源规定层级的支撑缺失，使得两类监督衔接与贯通工作的一些举措创新，及部分先行尝试的零碎化实践，会面临来自被监督对象对适用性、强制性、匹配性等方面的质疑，给监督衔接与贯通的成果运用带来障碍。

（二）监督衔接与贯通推动社会治理效果不佳

一是受制于监督主体素能随机性，效果呈现不规律波动特征。实践中，治理类检察建议、公益诉讼诉前检察建议，在推进法治政府建设进程中作用较大，但建议类的监督质效，常受制于监督事项种类、开展监督的检察官个体素质等。诸如线索捕捉、专业分析、精确撰写、沟通表达、释法说理、调查核实等能力，建议是否接地气、可操作，与对方接受采纳情况和后续落实整改程度紧密关联。而人大方面，部分代表虽有履职监督的热情，但受认知局限、工作经历，对地域性工作实际不了解等原因限制，较难提出对当地有建设性的意见、建议。二是欠缺稳定工作载体，社会治理持续性不够。在常见衔接与贯通形式中，检察开放日、新闻发布会、听证会等，虽有邀请人大代表近距离感受检察工作，但这些与人大关注社会热点结合性不强，浅尝辄止。人大专题视察、调研等活动，也总体上以单方听取一定时期结果性报告为主，有时可能遇到避重就轻、避实就虚情形，对推动特定社会问题抓源头预防方向上会受到一定误导，滞后性显著。三是多停留于“案”内，缺乏必要治理纵深。检察法律监督参与社会治理，多以个案治理为起点，影响带动面较小，而推动某类问题集中整治的类案监督，则需要一定数量的个案汇总为前提，受到案件保密程度、承办人不同风格、亲历性不足等限制。办案实践中，涉案社会问题，有些超越辖区范围，或超越单一部门职责范围，存在需要第三方参与情形，但受限于法律框定，人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通，在驱动多方一体化协同上还存在不足，集中攻坚基于多龙治水效果不佳，社会治理深度不理想。

（三）协同监督衔接与贯通机制刚性不足

现有法律对人大司法监督、检察法律监督的后续整改落实没有明确标准。检察法律监督在三大诉讼法中存在大量“可以”类型行为描述。这使得部分被监督对象对检察法律监督，尤其是建议类监督，接受但不回复、接收但不采纳、回复但不整改。对此检察机关常要与被监督单位多次协调沟通，从程序性对接到实质性采纳整改，中间夹杂着多重博弈。人大司法监督决议、决定虽有强制性，但人大司法监督多为宏观性监督，不指向具体个案，不能包办一线纠偏，所以其强制力又具有时效性和针对性不足。虽然两类监督的协同具有耦合性优势，但检察法律监督的刚性不足，使得监督衔接与贯通有了先天不足。

四、完善护航乡村振兴领域中人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通的建议

（一）针对两类监督衔接与贯通的完善方案

1.完善人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通配套机制，确保耦合联动成效落地。一是吸纳既有衔接与贯通思路，瞄准留白细化规定。各级人大常委会有权制定人大司法监督与检察法律监督的衔接与贯通规定，实践中可以根据《监督法》等法律规定，参考部分已经先行先试出台的人大常委会衔接与贯通决议，取其精华，对两类衔接与贯通程序、实体衔接与贯通阐述精准到位部分结合所在地区实际予以选择性吸纳。对于既有文件中宽泛、模糊之处，根据衔接与贯通领域重点，经分析论证予以创新性补充，助力法治实践向好发展。二是补全成效评估运用系统性规定。监督必有反馈，成效必经评估，结果必将应用。建议细化客观、量化评价标准，对监督衔接与贯通机制运行中遇到的梗阻问题和监督成果，人大、检察参与监督人员应及时汇总、分析，以人大常委会或者专门委员会专项听取、人大代表评议、质询等形式，推动剪除梗阻、为成果运用打好基础。对于衔接与贯通监督成果，必要时可以人大代表建议转发督办或以人大司法监督意见形式督促行政执法、司法机关落实，推动类型化问题持续跟进整改。三是强化监督衔接与贯通保障，打造优质监督供给链条。根据两类监督衔接与贯通贯通的实际需求，完善规定细则，优化监督开展程序前、中、后端衔接与贯通节点保障，畅通监督渠道，普及衔接与贯通机制作用认知，夯实共聚监督合力基础。围绕人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通机制，不断完善评估、奖惩等方面配套机制，发挥“1+1＞2”的重要作用。

2.健全两类监督衔接与贯通沟通机制，提升双向奔赴效能。一是加强沟通交流，创新联络方法。在人大、检察机关设立衔接与贯通办公室或将衔接与贯通职能固定于某一内设机构，配齐人员，检察机关认真办理人大代表提出的建议和议案，增设人大代表专用热线电话、专用电子邮箱，创办代表联络微信群，建立代表约见检察长制度。邀请人大代表有重点地列席检委会和旁听案件庭审制度。检察机关的重大决定、规定、通告等规范性文件，要及时向人大及其常委会报告、备案，自觉接受监督。二是完善经常性代表联系制度。增加邀请各级人大代表视察工作频率，或就专项工作、阶段性活动成果、重大检察履职活动邀请视察。强化与人大代表座谈会、发放问卷、主动征求代表建议，健全列席人代会议过程中与代表的联系沟通，保证代表依法行使知情权、参与权和监督权。三是做好两类监督的互动。检察机关形成“年度工作定期报告、主要工作专题汇报、重大情况及时通报”格局。对专项工作，实事求是地反映进展情况、存在的问题和困难，争取人大的支持。人大常委会对专项工作报告作出决议的，要按时将执行情况反馈报告。积极对接人大常委会的执法检查计划，认真接受监督，针对特定领域检察机关可主动提出开展有关执法检查的建议，借助执法检查发现问题、深挖诱因。人大司法监督可主动开辟跨层级贯通渠道，积极与检察法律监督兼容，主动借助检察法律监督，开辟“督办+检察”、“专项+检察”、“建议+检察”等新型短时限监督互动，督促同级检察机关把握新时代法律监督总体要求，将人民监督意图贯彻到各个环节。

3.发挥人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通复合优势，切实提升社会治理成果质量。一是督促引导两类监督执行主体不断提升监督能力水平。地方人大常委会应当督促同级检察机关提高法律监督能力水平，检察干警根据新时代履职要求，提升复合型专业能力，强化线索挖掘、案件审查、释法说理真本领，不断加强刑事诉讼、民事审执、行政执法、职务犯罪（限司法人员）、公益诉讼及非法学领域的专业化监督，强化全流程监督主动性、精准性。同时，人大应加强对于所辖人大代表的履职素能引导，强化培训质效，加深对人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通的功能认知。以监督关联双线主体能力进阶优化，夯实推动社会治理实效性基础。二是丰富履职载体，拓展基层治理新路径。瞄准人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通的健全方向，拓展和完善代表与群众参与基层社会治理的制度化渠道，打造丰富具有时代气息的工作开展形式，架起解民忧、保民利的“连心桥”，建设代表联络站，检察履职密切配合，发挥新时代枫桥经验，打造消弭风险隐患的“恳谈室”，为民纾困解难的“帮帮团”，为人大代表为民精准发声创造条件，强化社会治理领域“最多跑一次”成效。三是聚焦类案监督，推动基层善治长抓长效。社会治理类监督衔接与贯通不是“纸上谈兵”，对社会热点问题，能否找准病因，能否辩证施治，需要深入群众挖掘深层、实质答案。人大司法监督、检察法律监督，应畅通基层治理难题的线索渠道，跳出基于孤单个案的“管窥蠡测”思维模式，应秉持深耕理念，从繁杂汇总中抽象出类案规律，找出地域性致害因素或急需举措，经过充分研判论证，梳理总结出类案治理方略加以逐步推广应用，真正做到办理个案到帮助一片的有益效果。

    （二）应对乡村振兴重点问题的人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通举措

人大司法监督与检察法律监督衔接与贯通，针对乡村民生领域重点问题，应不断强化融合监督效能，回应群众关切，持续推动被监督事项向好发展。

1.针对刑事问题，监督衔接与贯通机制应坚持推动治罪与治理同向发力。对乡村振兴领域常见刑事问题，实践中可从类型化角度着眼，兼顾打击力度和治理温度。在检察法律监督一线处置基础上，人大司法监督及时跟进，确保基层乡村平安稳定。其一，坚持罪刑法定和罪刑相适应原则，不枉不纵，确保罚当其罪，妥善处置。其二，在违法、犯罪治理方面，应秉持一案一策理念，开展好刑事案件源头治理工作。如对于民转刑问题，应着眼转刑之前民事缘由的分析梳理，根据行为动机不同分类，通过释法说理，减少矛盾激化、转化概率。对重点人群扭转其“赚快钱”和不劳而获的错误理念，通过联合多部门、强化普法、提供谋生方式引导帮助等，导其回归正途，做好精准预防。其三，通过监督推动乡镇政府补齐经济渠道供给、基础设施建设短板，激发合作社和村民群体勤劳致富积极性，关注完善乡镇层面因素深层次违法、犯罪诱因的体系化消解路径。督促多部门提升生态保护力度和环境质量，以系统治理观念推动耕地保护和环境生态修复。其四，关注做优司法救助和多元帮扶，注意被害人权益保护，促进追赃挽损和权益修复工作，逐步推动多部门打造以资金救助、司法援助、心理干预、社会帮扶“四合一”多元救助机制，降低“报复”型犯罪的发生概率。

2.针对民事领域问题坚持监督与保障同频共振。其一，对于进入诉讼程序的，根据案由特点选取诉讼监督、执行监督的切入点。开展好民事审执监督，对符合条件人群依法支持起诉。其二，对于未进入诉讼程序的，尤其是婚姻、养老、财产、医疗等问题，两类监督衔接与贯通，在参与社会综治过程中，可吸纳“枫桥经验”精神，做好协同相关部门多元解纷工作，推动法庭、乡镇综治办、村委、乡贤等开展多元调解，以德法共济，逐步化解坚冰。其三，关注将护航营商环境视野拓展至农村领域，落实平等保护理念，扎实办好涉农企业案件，推动金融风险防范化解，引导民营企业树牢诚信经营理念，合规经营。协同法院、人社部门及乡镇，开展根治欠薪专项监督，确保及时足额给付。增强民商事矛盾化解率、降低复发率。

3.针对行政与公益诉讼方面，聚焦公共利益推动问题实质性化解。立足府院联动，发挥人大司法监督、检察法律监督“宏观+微观”作用合力。对于乡村振兴过程中，涉及公共利益常见的古村落保护与开发利用关系、不当养殖与行政管理矛盾、农产品食品安全问题、耕地水体保护等类问题。应通过督促推动相关部门规范履职，发挥检察建议在社会治理中的规范引领作用，加强诉源治理，畅通群众诉求表达渠道，积督促提升执法资质、强化争议沟通，增强执法人性化水平和规范化建设，确保纠纷矛盾妥善化解。以强化两类监督衔接与贯通合力，进一步推动依法行政，最大限度保护国家、集体利益，有力维护人民群众合法权益。