陈根兴

一、票决制的发端及实践

票决制发端于习近平总书记在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制。习近平总书记在浙任职期间多次提出，并亲自组织实施了建立健全为民办实事长效机制的探索实践。2004年10月，浙江省委、省政府在总结实践经验的基础上，制定出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，把为民办实事纳入规范化、制度化、经常化轨道。2008年浙江省宁海县率先试水“政府实事项目代表票决制”，至此，“民生实事项目代表票决制”的雏形初现。2016年,浙江省人大常委会将票决制经验与做法写入地方性法规。2017年，浙江省委、省人大要求全面推行票决制。2018年，浙江省成为全国首个市、县、乡（镇）三级人大全面覆盖票决制的省份。这一制度实践对全国产生了重要而深远的影响。根据国内各级新闻报道情况，自2018年以来，全国近20个省份的部分县市区实施了票决制。

二、票决制的实践意义

（一）发展人民民主的初阶教程。全国各地票决制的有益探索与实践，是对行使重大事项决定权、监督权的创新，为人大代表权力体系的完善展示了路线图，为党领导国家体制下的党委、人大、政府、群众共同全面推进人大制度完善，激活人大制度活力、促进人大制度脱虚向实，推进政治民主提供了平衡点和初级教程，最终为人民通过人大制度有效行使重大事项决定权、行使人大所有权力提供了过渡平台。

（二）推动科学决策的法治利器。票决制对促进干部尊重民意、尊重法律，提高法治意识和依法施政、行政、决策水平都有很大的裨益。票决制的多个阶段和各个环节，经过党委、人大常委会、政府、人民代表大会等层层审视检验，各方反复较真，最终把民意有效融入各级的决策过程，都需要党委和国家机关及其工作人员，面对外在的层层压力，务必恪尽职守、勤勉尽责，增强职责使命感，不敢也不能搞“一言堂”或“小圈子”，避免盲目动议胡乱施政和草率作为或不作为。票决制还能带来监督压力，减少官员权力寻租的腐败空间。

（三）确保以人民为中心的权力衡器。票决制在民生重大项目上从提出意见建议、征集项目到候选项目生成、票决项目、项目实施的全过程都有民意的深度融合，呈现双向交融的特征，用“民声”定“民生”。票决制促使代表的权力回归职能本位，使群众的利益最大化，在党的领导权、政府行政权、人大决定权、代表职权之间找到了一个平衡的切入点，切实以人民为中心，围绕群众利益各方努力，同时，较好地解决公私权力平衡和适配问题，使代表权力更加厚实和脱虚向实。

（四）推进基层治理体系和治理能力现代化的最佳切入口。票决制贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体之间的关系，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰，有利于解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题。票决制还创新了载体、优化了平台、拓宽了渠道，把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一于基层民主政治实践，能够不断完善基层民主制度，是推进基层治理体系和治理能力现代化的最佳切入口。

三、思考与建议

（一）能决定关键小事的多数代表能问津关键大事吗？

票决制的实质是由人大代表在人民代表大会上票决民生实事项目，这些民生实事的关键小事交由人大代表集体投票决定，体现民意、体现“由民作主”。然而一些规模浩大、花费巨资的大工程、大项目等关键大事却未纳入票决制的实施范畴，仍然由党委和政府的关键少数来决定，民意无法充分吸纳。结果是关键小事可以过问和交付票决，关键大事却无有效问政渠道，容易导致有的地方决策失误频频或国家钱财浪费等现象发生，这离人民民主的发展要求仍然有很大的差距，需要下大力气予以推进。毕竟，对包括民生实事、政府投资项目在内的重大事项进行票决，有效体现民意是人民民主主权在民的内在要求，而不单单限于民生实事项目一类的关键小事。建议全国人大常委会在研究浙江经验的基础上，根据人民代表大会制度的内涵要求，推动地方人大充分深化《地方组织法》第八条、第九条和第四十四条内容，特别是结合审查批准预决算和国民经济发展计划，针对“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”这一规定出台实施细则，用票决制的形式把人大行使重大事项决定权的制度内涵进一步具体化和可操作化。

（二）浙江经验可以全面复制推广吗？

浙江作为经济发达地区，其民生实事项目绝大多数是市县乡本级财政支出，由本级人大代表进行票决很少受到上级项目资金监管等的掣肘，能够真正做到由地方人大代表和人民群众深度参与决定项目的选择和实施。而多数欠发达地区的民生实事项目是省市县乡配套协同进行，民生项目资金的很大一部分是来自上级，由于上级资金使用目的和时限的特殊要求，导致无法真正像浙江那样实施票决制，往往只能复制浙江经验的形式而无内核。如青海、宁夏、西藏、新疆等少数民族聚集的地区是中央重点扶持的地区，是需要用转移支付支持的；贵州、甘肃等中西部欠发达地区也需要扶贫资金等扶持；福建既有厦门、漳州、泉州等发达地区，又有龙岩、三明、宁德这样的苏区老区，其基础设施建设资金很大一部分来自中央转移支付和上级扶贫配套。福建30年来坚持全省统筹考虑为民办实事，省市县三级同步协调进行，省市县三级项目多数相似相同，市县的为民办实事基本上都是当年或隔年配套跟进省级项目进行，完全由市县本级财政出资建设的项目极少，且以党委和政府联合行文的方式进行，人大并未参与其中。这里也很能说明一个问题，票决制在省级行政区域内覆盖市县乡三级的省份，全国也仅只浙江一个省，多数省份仅选择部分乡镇或部分县乡两级进行试点，票决制在全国的覆盖面有限。可见，财政资金依靠外来输血的欠发达地区，对票决制的实践很谨慎，对可以复制推广形式却无法取其内核的浙江经验表示谨慎欢迎。

（三）票决制的严肃性、权威性、开放性问题。

在各地实践中，票决制项目绝大多数都实行差额票决，一般比例都在20-30%之间。作为民生实事项目能纳入票决范围往往都有实施的必要，只是存在实施时间先后次序问题。经过人大票决被否决后的实事项目，如果政府部门还继续实施，那么票决制的权威性问题如何解决？如果被否决的项目不能实施，那么民生实事的突出问题怎么妥善解决？如，2019年福鼎市票决制否决了的城区背街小巷道路整治项目，作为补偿，要求住建部门继续推进项目实施，不列入人大监督票决项目建设进度的范围。这就产生了人民代表大会讨论重大事项的严肃性与社会民生需求的客观性之间的矛盾。宪法赋予人大及其常委会管好“钱袋子”的职责，要求“钱袋子”的使用必须严肃认真，不能让被人民代表大会差额票决后的项目换一种方式绕过票决制变通实施，且反而不要受到票决制产生的项目那样的严格监督，这样导致的结果是票决制流于形式毫无权威可言。产生这个问题的原因在于民生实事项目的征集筛选和淘汰机制不完善（和上会项目标准存在认识误区），认识上还有一些误区未能完全厘清。为此，我们建议系统性地将整个区域内的民生实事按照一定的标准逐年度编制，以项目的财政资金投入额度和项目能对民生产生系统性、根本性影响的因素作为划分是否上会票决的标准，同时对上会票决的项目不作差额否决的硬性要求，一旦被否决的项目一般当年就不能再重新启动实施。建议完善票决程序，在交付票决前人大和政府机关要充分调研论证，可以考虑尝试增加辩论和答辩咨询程序，做到全程公开和信息透明、获取便利，让代表充分了解项目的必要性和可行性及合理性等因素。特别是政府的融资借债项目需要进行充分的意见征求和广泛的讨论监督，通过各种渠道和形式反反复复地进行研究讨论。

（四）如何处理票决制与审查批准地方预算、计划发展报告的关系？

根据宪法法律规定，人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项，主要是管“人”、管“计划”、管“钱”、管“报告”和作决定决议。民生实事项目的资金来自人民代表大会审查和批准的财政预算，民生实事项目的规划也应是人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划的一部分。实践中出现有的地方人民代表大会全年审批30亿，地方人大常委会批准调整的金额达三分之一，而只拿出1亿—2亿金额的民生项目进行票决，显然这不符合人民代表大会制度体系设计要求和以人民为中心发展思想。因此，应在民生实事的基础上，逐步将政府主导的以公共效益、社会效益为主的项目投资，基建投资，包括交通、教育、医疗等公共设施纳入票决制实施范围，纳入人民代表大会制度职权体系的射程。明确人大常委会批准、调整预决算和发展计划的幅度与范围，人大预算决算和发展计划把民生实事票决制全面涵摄其中，规范运行体系，这才是民生实事票决制实践深入发展的价值旨归所在。