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地方立法必须坚持的原则

2017-02-24 13:05        字号:    点击数:{{ pvCount }} 次

  郑国仁

  地方立法既要遵循立法的一般规律和原则,又必须具有自身的特点和要求。在立法实践中,地方人大及其常委会逐步总结出地方立法要管用,必须坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则,这个原则对于刚开展立法工作的设区的市人大及其常委会具有很强的指导作用,是地方立法中必须努力做到的一个基本要求。

  一、不抵触

  不抵触是指地方人大制定地方性法规不同宪法、法律、行政法规相抵触,设区的市立法还不能同省级地方法规相抵触。这是因为,宪法是国家根本大法,具有最高法律效力。在宪法之下,全国人大及其常委会制定的法律的效力等级最高。根据宪法规定,全国人民代表大会及其常委会是国家最高权力机关,行使国家立法权。全国人民代表大会及其常委会制定的法律是制定行政法规、地方性法规、规章的依据。因此,法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章,与法律相抵触的行政法规、地方性法规和规章是无效的。

  根据不抵触原则,首先,地方性法规的制定要有利于国家法制的统一,只能由法律规定的事项,地方性法规不能涉及,法律、行政法规已经做出规定的,地方性法规不能与之相违背。其次,在地方性法规制定中,应充分发挥地方立法的主动性和积极性,通过制定地方性法规,结合本地方的具体情况和实际需要,因地制宜,保证宪法、法律和行政法规的实施,同时有针对性地解决地方事务,实现法制统一与解决地方问题的有机结合。坚持不抵触原则,并不是说上位法没有规定的地方法规就不能涉及,没有上位法的地方立法机关就不能立法。“不抵触”是指不同上位法的立法精神和禁止性规范相违背。除此之外,地方立法机关可以在自己的职权范围内,自主的制定执行性、职权性、实验性的地方法规。这是因为地方组织法和立法法在规定“不抵触”这个原则之前,先规定了“根据本行政区域的具体情况和实际需要”这一前提,而根据各地具体情况和实际需要制定出来的规定,例如,对本行政区域内某一风景名胜、某种地方特色的非物质文化遗产的保护的地方性法规,肯定不会与上位法完全一致。而对一些不需要或者在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规的事项,地方立法机关根据本地方具体情况和实际需要制定的地方性法规,必然会有所突破和创新。如果不是这样,地方立法就失去了意义。

  二、有特色

  有特色是指地方性法规能够体现地方特点,这就要求地方立法能够反映本地的特殊性,。这是针对一些地方法规转抄上位法,没有地方特点,不能解决实际问题而言的。地方立法,贵在有地方特色,地方立法的生命力全在于此。只有地方特色突出,才能更好地解决本地区实际问题,地方性法规的实施效果也会越好。

  法律、行政法规不可能顾及每个地方的历史文化传统和经济发展水平,地方立法的使命就是要通过创制来解决应由地方自己解决的问题。因此,有针对性和解决实际问题就是地方特色。能否突出地方特色是地方立法的灵魂、质量和价值所在,这就为地方立法指明了方向:在制定地方性法规的过程中,无论是制定执行性的地方性法规,还是在中央尚未立法而先行立法的情况下,都要注意根据本地方的具体情况和实际需要,有针对性立法。那种在地方立法中贪大求全的倾向,那种照搬照抄上位法的做法,都是不可取的。抄袭上位法是地方立法的一大忌讳,既不能解决问题,又浪费立法资源,还降低了上位法的效力,必须坚决克服。

  三、可操作

  法律的生命在于实施,法律必须具有可执行性、可操作性,才能得到有效实施。在制定地方性法规时,法规规范“能具体的尽量具体,能明白的尽量明白”,这是增强法规可执行性和可操作性的一个根本保证。这就要求在立法中,要研究清楚法规所调整的社会关系,科学严密地设计法规规范,对于能够在法规中规定清楚的,要尽量祥细规定以确保法规规范严谨周密,可靠管用。例如,在地方立法时,一定要把政府的权力和责任写具体,把公民的义务写细,否则就会出现政府越权行政,随意增加公民的义务,而不能追究其责任的情形。在设计制度时一定要精细化,多列特殊情形,补充上位法,把规范和责任细化、量化到行为,这样才真正管用。

  总之,地方立法是对法律和行政法规的拾遗补缺和创新,它不能与上位法相抵触,也不讲究体系,只能实事求是、因地制宜制定地方性法规。地方立法机关只要认真落实“不抵触、有特色、可操作”的立法原则,在地方立法工作中就一定可以大有作为。

  (责任编辑:谢辉添)

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