市人大常委会法工委

　　《三明城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）作为我市首部实体地方性法规，已于2016年10月19日经三明市第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次会议审议通过，并于12月2日经福建省十二届人大常委会第二十六次会议审议批准，将于2017年3月1日起正式施行。为了便于实践中的理解和适用，现就其制定背景、经过和主要内容作一简要介绍。

　　一、《条例》的制定背景和经过

　　2015年7月，我市获得省人大常委会的批准，成为立法法修改后可以正式行使地方立法权的设区市。作为地方立法的开篇之作，首部实体性法规立法项目的选定尤为重要。围绕立法法赋予的设区市立法权限范围，市人大常委会经过广泛调研论证，在综合考虑三明实际和现实需求的基础上，经市委研究决定，将条例作为我市制定的首部地方性法规。

　　城市市容和环境卫生管理是维持城市正常运转的一项基础性工作，对于提升城市整体功能、提高人民群众生活质量、促进经济社会可持续发展和社会文明进步，都具有十分重要的意义。三明作为全国文明城市创建工作的发源地，历来非常重视市容和环境卫生管理工作，进行过不少有益的实践和探索，相继获得全国卫生城和文明城等荣誉称号。但是近些年来，随着城市化的持续推进和经济社会的快速发展，市容和环境卫生管理中出现了许多新情况、新问题，而九十年代前期制定的上位法已难以满足现实需要。因此，制定一部针对我市现状、具有地方特色的城市市容和环境卫生管理方面的地方性法规既是三明市城市管理的现实需要，也是三明市民的共同期待。

　　根据2016年三明市人大常委会立法计划，市政府于今年4月下旬提请市人大常委会审议《三明市城市市容和环境卫生管理条例（草案）》。三明市人大常委会把制定本条例作为今年工作的重中之重。在政府起草条例草案期间，通过列席会议、参与调研论证、听取汇报等多种形式提前介入条例的起草。在常委会审议阶段，市人大常委会环城委、法工委先后到各县（市、区）开展调研，听取县（市、区）政府相关部门、街道、社区居委会的意见建议；通过公告、发函等形式，向社会公众、机关单位、市人大代表、立法咨询专家等征求意见；三次委托省人大常委会环城委、法工委召开专家论证会；先后赴新立法和修法的温州、福州、肇庆、大连等地学习取经；多次与市政府相关部门就条例的一些重点问题进行认真探讨；就条例中的一些重要原则和重要事项专题向市委报告和提请市委常委会议研究确定。条例经两次法制委员会统一审议和市十二届人大常委会第三十二、三十四和三十五次会议三次审议后表决通过，并经省十二届人大常委会第二十六次会议全票表决批准。

　　条例在制定过程中，始终秉承依法立法、科学立法、为民立法的理念，坚持不抵触、可操作、有特色的立法原则。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《福建省城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称省条例）等上位法已有规定的，除为了保持体例完整的需要外，条例原则上不再重复。一方面，条例进一步补充细化了上位法的相关规定，确保上位法在我市得到有效实施；另一方面，条例在设定行为模式和法律责任中，坚持以问题为导向，重点对我市城市市容和环境卫生管理中群众较为关注的突出问题进行了规范，增强法条规定的合理性和可操作性，同时，把我市文明城市创建过程中共创共建、“门前三包”等好经验、好传统以立法的形式予以传承和提升，较好地体现了三明地方特色。

　　二、条例的主要内容

　　条例主要围绕市容和环境卫生管理原则、管理体制、市容管理、环境卫生管理等内容做出具体规定，分为总则、市容和环境卫生责任、市容管理、环境卫生管理、法律责任等共六章四十七条。

　　（一）关于适用范围和主管部门

　　条例第二条对适用范围，即条例在我市适用的区域作了明确规定：“本条例适用于本市行政区域内城市建成区，以及县（市、区）人民政府确定实行城市化管理的其他区域”。鉴于目前城市管理体制的特殊性，条例第五条对主管部门作了概括性规定，即市市容环境卫生行政主管部门负责全市市容和环境卫生的组织、协调、指导和监督工作，县（市、区）市容和环境卫生行政主管部门负责本行政区域内市容和环境卫生管理工作”。同时，考虑城市市容和环境卫生的治理是一个系统工程，需要建立齐抓共管的工作格局，条例对镇人民政府、街道办事处以及市、县（市、区）人民政府有关行政主管部门的职责也作出了相应规定”。

　　（二）关于执法体制

　　随着《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》发布，在市容和环境卫生行政执法领域实行综合执法是贯彻中央部署，深入推进城市执法体制改革的必然要求。为顺应执法体制改革的需求，条例在总则中设定了执法体制和执法责任的内容，条例第六条明确规定城市市容和环境卫生实行综合执法，市、县（市、区）城市管理行政执法部门行使本条例规定的市容和环境卫生行政处罚权。条例第七条对城市管理行政执法部门建立健全行政执法责任制、行政裁量权基准制、执法巡查机制等作出了明确规定，以促进文明执法、规范执法。

　　（三）关于公众参与和宣传教育

　　“好在共建，贵在坚持，重在建设”，是三明文明城市创建中好的传统做法和经验。条例将这些经验做法吸纳到相关内容中，通过多种形式倡导公众参与。条例第四条明确将市容和环境卫生工作列入文明建设考评体系；条例第十条对开展市容和环境卫生共建活动、志愿者服务、公益活动、制定居民公约等作了规定；条例将文明城市创建过程中“门前三包”的经验提升到法制层面，纳入条例第十三条、十四条市容和环境卫生管理责任区、责任人划分及责任要求里，融入到第二十三条、第三十一条临街商铺及特殊作业管理中，扩展到第十七条、第二十六条景观照明及牌匾与标识等管理责任中。

　　加强市容和环境卫生科学知识的宣传教育，倡导文明行为规范，从学校抓起，从小抓起，有利于培养和提高公民自觉维护市容和环境卫生的意识，提升全民的文明素质和全社会文明程度。条例第九条对相关部门、单位及公共媒体的宣传教育职责作出明确规定，其中，第二款强化了教育部门及教育机构职责，明确要求教育主管部门和教育机构应当将市容和环境卫生相关知识规范纳入教学内容，引导学生养成维护市容和环境卫生的良好习惯。

　　（四）关于责任区制度

　　一些地方的实践表明，责任区管理有利于调动市民积极性，有助于促进城市面貌改善和可持续发展。条例第二章专章规定了有关市容和环境卫生责任区制度。条例第十三条以列举的方式，对城市道路、公共活动场地、经营场所、居住区、建设工程的施工现场及河道、人工湖等区域的责任区、责任人作了划分和确定，并在第二款中规定特殊情况不能明确责任人的，由所在地市容和环境卫生行政主管部门会同所在镇人民政府、街道办事处确定，跨行政区域的，由共同的上一级人民政府市容环境卫生行政主管部门确定。条例第十四条不仅强调了责任人应遵守的行为规范，同时规定责任人对责任区内他人违反市容和环境卫生管理规定的行为，应当劝阻和制止；劝阻、制止无效的，应当向城市管理行政执法部门反映。

　　（五）关于市容管理

　　为了加强城市容貌的管理，条例第十五条、第十九条、第二十条在上位法已有原则性规定的基础上，分别对建筑物、构筑物、城市道路及附属设施和公共设施的管理和维护作了补充细化规定，增强可操作性。根据问题导向，条例第二十一条和第二十三条分别对井盖、沟盖维护和临街经营管理作了强调性规定，其中第二十三条采取列举式明确规定了临街经营者应当遵守的七项规定。今年2月，国务院已经明令取消了户外广告设置的审批制度。户外广告的设置从事前审批向事后加强管理的方向转变，为适应改革发展的需要，条例第二十五条强化了政府部门的职责，要求政府有关部门在法定专项规划基础上，还应当制定户外广告、牌匾、标识管理规定，并向社会公布。为保证市容美观,条例第二十四条将绿化维护作业专业化的范围，从主次干道扩大到街巷。

　　（六）关于环境卫生管理

　　条例强化了公共环境卫生维护、垃圾投放、环境卫生设施配置等责任。结合三明实际，以问题为导向补充和细化了特殊作业经营、便民临时市场、大件废弃物及装修垃圾、化粪池管理的规定。条例第三十条规定了临时占道经营的便民市场管理者、经营者的具体责任，强调管理者应当保证闭市一个小时内完成垃圾清扫和清运工作；要求经营者按规定时间入市、撤市，并自备垃圾收集容器及时收集垃圾。为解决大件废旧家具及装修垃圾等废弃物投放、运送困难的问题，条例第三十七条规定单位和个人可以通过物业公司或居民委员会，委托环境卫生作业单位有偿清理运送。针对城市垃圾收集、清运方面存在的突出问题，条例第三十五条、第三十七条明确规定了政府部门的职责，强调要统筹安排城市垃圾的收集、处置，制定各类垃圾管理的具体实施办法并通过媒体向社会公开，要组织建设大件垃圾投放点及生活垃圾、建筑垃圾消纳场所等环境卫生公共设施。

　　（七）关于提升管理效率

　　针对实践中道路运输管理及化粪池管理中可能存在影响公共安全生环境卫生的突出问题，条例第三十三条、第三十八条根据行政强制法的规定，分别对运输车辆泄漏、遗撒未即时清理和化粪池未及时疏通、清除或者没有能力疏通、清除的，设定了代履行，明确规定城市管理行政执法部门接到相关投诉、求助，应当立即委托环境卫生作业单位疏通、清除，并可依照公布的合法收费标准收取费用。

　　（八）关于法律责任

　　条例是一部管理法，对违反城市市容和环境卫生的行为，采取禁罚对应设置体例，在市容管理方面，对于违反建筑物、构筑物容貌管理规定、城市道路及公共设施容貌管理规定和广告设施与牌匾、标识容貌管理规定等行为，分别规定了二百元至一千元、五百元至二千元、二千元至一万元不等的处罚。如对擅自在建筑物、构筑物的外墙、公共楼道以及户外设施和树木上张贴、涂写、刻画的，处五百元以上二千元以下的罚款；对井盖、沟盖出现松动、破损、丢失、移位情况，所有者或者管理者未在二十四小时内处置的，处二千元以上一万元以下罚款。在环境卫生管理方面，对影响公共环境卫生、不遵守养犬环境卫生管理规定、不按规定投放生活废弃物、不遵守便民临时市场和特殊经营作业环境卫生管理规定等行为，分别规定五十元至二百元、一百元至五百元、五百元至二千元、一千元至五千元不等的处罚。如对从建筑物向外抛掷废弃物的，处一百元以上五百元以上罚款；对违反车辆维修清洗、废品收购和冷作加工等经营作业环境卫生管理规定的，处五百元以上二千元以下罚款。

　　（责任编辑：谢辉添）