吴英儒

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是最基层的地方国家权力机关。乡镇人民代表大会（以下简称乡镇人大）主席团作为乡镇人大会议期间的主持机构和闭会期间的工作机构，其职能作用的发挥、工作的质量和效率，对坚持和完善人民代表大会制度，加强农村基层政权建设将产生十分重要影响。

　　一、闭会期间乡镇人大主席团的主要特点

　　宪法第九十六条和地方组织法第二条之规定：“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”，所以，乡镇人大没有常设机关。闭会期间乡镇人大主席团作为一个工作机构，其特殊性主要表现为“三个方面”：一是定位特殊。根据宪法和地方组织法的规定，乡镇人大主席团在闭会期间的定位应是工作机构，与县级以上人大常委会属于权力机关的常设机构相比性质不同。二是职责特殊。乡镇人大主席团没有实体性的权力，只能提出意见建议或对乡镇人民代表大会的召开作出一些工作程序上的决定，不能作出具有约束力的决定决议。三是形象特殊。乡镇机关三套班子中，与党委、政府并列的是人民代表大会，而不是主席团，但对外公文来往则主要以主席团的文件进行。

　　二、闭会期间乡镇人大主席团履职中存在的主要问题

　　（一）主席团的组织建设还不够完善。一是机构编制未体现。地方组织法第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”但目前的实际情况是，乡镇政府有机构、有编制，而乡镇人大则在各级机构编制中却无体现，乡镇人大干部占用的是乡镇党委或政府的编制。二是人员配备不够科学。地方组织法规定乡镇人大主席、副主席是当然的主席团成员，并不得担任国家行政机关职务。地方性法规规定了乡镇人大主席团成员大约7至13人，据笔者调研，乡镇人大主席团成员一般为：乡镇党委书记、人大主席、分管组织的副书记、团委和妇联负责人、人大秘书、代表团团长等，但多数团委、妇联负责人、人大秘书兼任“七站八所”职务，而且乡镇党委书记兼任主席团成员，这些将导致人大监督效果不佳。三是人大干部专职专责力度小。地方组织法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人大代表大会设主席，并可设副主席一至二人。”《中共中央转发<中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见>的通知》(中发〔2015〕18号文件）规定“乡镇人大设专职主席1人……；有条件的地方，可以配备专职副主席。乡镇人大主席、副主席应当把时间和精力放在人大工作上。明确人员协助乡镇人大主席开展工作。”但截止2017年12月31日，我市12个县市区的大部分乡镇均只配备主席一人，且普遍兼职其他工作，人大工作成为副业，人大秘书也均为兼职，不少是乡镇“七所八站”工作人员，且变动频繁,组织力量十分薄弱，人大工作的质量和水平难以提高。

　　（二）主席团履职内在动力不够强劲。在调研中，我们发现乡镇人大主席团工作存在许多问题，主要表现在“三个方面”：党委重视方面。例如乡镇党委很少专题研究人大工作，经费保障不够到位，人代会、主席团和代表活动经费等，目前都没有有效的额度标准和用途规范，乡镇人大因没有机构编制，基本上也没有设立独立的财政账户，开展活动实际上仍是所谓的“实报实销”,大多数乡镇人大办公条件十分简陋，跟不上形势发展要求。监督工作方面。如重大事项决定权是法律赋予乡镇人大的一项重要职权，遵照法律的规定，涉及全乡（镇）的重大事项，需要经过乡镇人大审议通过之后才是合法的，才能实施。但目前,关于乡镇重大问题的决定基本上是由党委会议决定的，而且，乡镇人大经费虽然在财政报告中大多有纳入财政预算，但实际列支由乡（镇）长直接掌控，每次开展活动都得找乡（镇）长审批，甚至得事前征得同意才好开展活动，这就使得乡镇人大主席团在开展监督活动时，往往心存顾虑，不敢监督、“选择性”监督。代表工作方面。一是主体意识淡薄。少数代表把代表作为名誉岗位,缺乏代表人民行使权力的责任感。二是职务意识缺乏。不少代表尤其是一些领导干部代表，重本职工作，轻代表职责。有的代表闭会期间活动的纪录为零。三是个别代表议政能力不强。有的代表文化低，眼界窄，又不重视学习，因而提不出有份量的建议。有的代表参加会议一言不发，个别代表甚至任期内一条建议都没有提。其实，以上问题的存在，关键在于缺少做好人大主席团工作的内在动力。一方面,工作绩效不好,对地方经济社会发展不能产生明显的、有形的影响。另一方面,上级党委的考核工作主要是经济发展和社会稳定。大多数地方党委没有把人大工作纳入绩效考核范围。

　　（三）主席团履职法律支持不够。地方组织法没有明确乡镇人民代表大会主席团的性质,法律授权不够具体。各级人大工作者对闭会期间乡镇人大主席团的性质、地位和作用理解、认识不统一，导致乡镇人大主席团开展监督活动时，出现理不直、气不壮的现象。县级及以上人大常委会开展监督工作可依据《监督法》，且《监督法》既规定了人大常委会的职权，实施这些权力的具体工作程序也做了规定，县级及以上人大常委会行使权力，完全做到了有法可依。乡镇人大主席团不是乡镇人大的常设机构，乡镇人大主席团在闭会期间如何去行使职权，目前，法律法规并没有授予明确的实体权力和规定具体的工作程序，导致实际工作中遇到问题无章可循，以至于乡镇人大许多工作不能规范化、制度化。

　　三、加强闭会期间乡镇人大主席团建设的思路和对策

　　（一）坚持党的领导，保障主席团依法履职。坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导。乡镇党委要把加强对人大工作的领导，把人大工作纳入整体工作布局，统一部署和推进。要从巩固党的执政基础的高度，充分认识加强乡镇人大建设是建设国家治理体系和实现治理能力现代化的重要内容，尊重乡镇人大的法律地位，支持和保障乡镇人大依法履行职权，为乡镇人大履职创造条件。如通过听取主席团工作汇报、出台指导性文件、加强乡镇人大班子建设等形式，支持和保证乡镇人大依法行使职权，帮助解决实际问题。乡镇人大及其主席团要自觉接受党的领导，要落实乡镇人大向党委请示报告制度，召开的重大会议和决定的重要事项要及时向党委请示报告，争取党委的领导和支持。要紧紧围绕地方党委中心工作任务，依法行使职权，积极开展工作，保证党的主张通过法定程序成为国家意志。

　　（二）配齐配强人大干部，强化主席团组织建设。配齐配强乡镇人大干部队伍，是做好乡镇人大工作的组织保障。根据工作需要，县政府的机构编制部门要明确乡镇人大干部所对应的公务员编制数量，确保与党委、政府机关干部享受同等待遇。乡镇人大干部的交流、提拔或重用，可由县人大常委会党组推荐，组织部门征求意见或考核了解，确保组织上能全面掌握乡镇人大干部开展本职工作的情况。建议乡镇配齐配全人大主席团成员，乡镇党委书记不再兼任乡镇人大闭会期间的主席团成员，乡镇人大主席团由人大主席、副主席、人大秘书、共青团、妇联负责人、代表团团长、基层代表等成员组成。把主席团成员、代表培训经费列入财政预算，加强对乡镇人大干部队伍和代表的培训，通过学习培训，有效增强主席团成员和代表的法律意识、服务意识和责任意识，以及政治、法律、道德、业务素质，为提高主席团成员及代表的履职能力奠定基础。

　　（三）完善相关工作机制，推动主席团工作上新台阶。健全考核督查机制。对乡镇人大主席团的工作进行考核督查，虽然没有明确的法律法规依据，但是，上下级人大之间有业务指导、法律监督、工作联系的关系，况且，人大工作在新时代下也需要不断创新、与时俱进。开展考核督查有利于乡镇人大主席团明确职责任务，熟悉工作流程，充分发挥作用，县级人大常委会依照法律法规的有关规定，对乡镇人大主席团的日常工作进行量化、细化，建立考核督查体系，本身就是对乡镇人大主席团工作所进行的一种业务指导，为其开展工作建立了样板和导向。推进乡镇人大工作规范化建设。“人大三法”的修改及《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》的下发，从法律法规上把加强县乡人大工作和建设的重要举措确定下来，也给以乡镇人大主席团准常设机构的地位，各乡镇应及时制度跟进，参照“人大三法”及《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》，细化程序，对乡镇人大主席团工作职责、议事规则等进行细化，实现乡镇人大工作的制度化、规范化和程序化。

　　（四）提升服务保障水平，进一步发挥代表作用。党的十九大报告强调：“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。乡镇人大主席团要认真贯彻党的十九大精神以及代表法等有关法律法规，支持和协助乡镇人大代表依法执行职务，认真听取和采纳代表意见，努力改进工作。要依法抓好代表执行职务的政治、时间、物质和组织等方面的保障。优化代表履职平台建设。《中共福建省人大常委会党组关于加强和改进人大代表履职有关规定的实施意见》要求：“2017年底前，全省乡镇、街道要普遍建立‘人大代表联系群众活动室’，作为代表联系人民群众的工作平台。”市、县、乡人大要按照“先挂牌、再完善，广宣传、重实效”的思路推进平台建设。目前虽然我市各乡镇都已建立‘人大代表联系群众活动室’，但运行机制还需进一步完善。建议各乡镇根据实际情况，因地制宜，制定相应的制度，确保活动室功能发挥。落实活动经费保障。《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》第八条规定：“主席团工作经费列入乡镇财政预算”，《中共福建省人大常委会党组关于加强和改进人大代表履职有关规定的实施意见》规定：“代表联系群众工作经费纳入各级人大代表活动经费、列入本级财政预算予以保障”“建立代表履职补助制度，各级财政对本级代表依法履职产生的交通、通讯、食宿等费用按照有关规定”等。因此，代表活动经费、人民代表大会及其主席团所需经费要依法纳入财政预算，按规定标准实行全县统筹，由乡镇人大主席团负责管理使用，并由县人大常委会负责监督落实，确保乡镇人大各项活动经费专款专用。

　　（五）与时俱进开拓创新，修改完善相关法律法规。《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》自2016年6月1日颁布实施以来，已满2周年。自2015年修订以来，地方组织法也已实施近3周年。建议尽快依法修订完善有关法律法规，适当增加闭会期间乡镇人大主席团的实体权力，如重大事项决定权，办理启动罢免代表的程序等。重点应像《监督法》一样对现有乡镇人大主席团职责的工作程序进行明确，同时，考虑规定乡镇人大主席团成员在每届第一次会议上以无记名投票方式选举产生，任期一届，以增加其履职的合法性和连续性，届中，个别乡镇人大主席团成员需调整的可举手或投票表决通过。建议在法律上进一步明确乡镇人大主席团的性质、地位和职责，以保证乡镇人大的法定职权得到充分行使。当然，召开乡镇人民代表大会的时限及大致时间、代表活动经费落实等内容，也需要进一步作出明确规定。

　　（责任编辑：邱靖权）