——《三明市城市园林绿化管理条例》解读

张 铃

　　2019年7月26日，福建省十三届人大常委会第十一次会议审议批准《三明市城市园林绿化管理条例》（以下简称《条例》。

　　《条例》主要围绕城市园林绿化规划和建设、保护和管理等内容作出具体规定，共5章37条。《条例》坚持问题导向，针对我市园林绿化管理中存在的突出问题，重在细化、补充上位法规定，强调可执行性和可操作性。

　　《条例》在制定思路上，注重“四个突出：

　　——突出地方特色。城市园林绿化具有较强的地域性、特殊性，《条例》注重因地制宜，挖掘当地特色。规定园林绿化应当突出山水园林城市特色，并体现红色文化、客家文化、闽学文化等地域文化元素；强调对面城一重山的规划要求，市树市花、县树县花及乡土植物的种植要求，以及建设城市绿道及完善提升滨河景观等内容。

　　——突出问题导向。《条例》重在对确需解决、急需规范，能够调整的事项上作出具体规定。明确绿地系统规划编制主体及原则，确定绿地率标准，强化园林绿化工程监管，梳理养护管理责任主体及职责，规定损害园林绿化的禁止行为，并对实践中问题较多的管线冲突、占用绿地管理及砍伐移植树木等作出相应规定。

　　——突出精细管用。《条例》严格遵守地方立法“少而精”的原则，对上位法明确规定的不作重复性规定，增设了占用绿地管理期限及报批要求、投诉举报园林绿化违法行为等处置时限等一系列规定，以增强条例可操作性。充分考虑守法成本和违法责任的平衡协调，增强法条规定的合理性和可操作性，尽量压缩执法自由裁量空间。如对未公示园林绿地平面图的处罚，结合实际情况，不设处罚幅度，力求有效管用。

　　——突出创新理念。《条例》将我市在园林城市创建过程中一些较为成熟的经验和做法予以固化，倡导各级文明单位认养公共园林绿地；鼓励开展园林式单位、园林式居住小区等城市园林绿化示范创建活动；推行城市园林绿化社会化养护制度等。同时，将鼓励和推行立体绿化、建设林荫停车场及建立城市园林绿化市场主体信用评价体系等内容纳入《条例》范畴。

　　《条例》在重点内容上，注重对以下六个方面问题进行规范：

　　——明确政府主导，理顺管理体制

　　《条例》根据园林绿化工作的实际管理经验，明确了政府主导、公众参与、因地制宜、生态优先、科学规划、建管并重的管理原则，并对管理体制进了规范。衔接机构改革需求，明确划分各级政府以及园林绿化主管部门、有关职能部门以及专业管理单位的职责。在执法体制方面，明确规定城市管理部门的统一查处违法职责及作为执法主体的职责。倡导共享共治、公众参与，明确单位和有劳动能力的公民，应当按照国家有关规定履行植树或者其他绿化义务，并对查处损害园林绿化行为的投诉举报的设置了核查处理时限。

　　——坚持科学规划，明确绿化要求

　　城市园林绿化规划涉及面广、内容庞杂，直接关系到城市园林绿化合理布局和良好宜居环境建设。结合三明市城市总体规划、园林绿化规划实际，《条例》规定了绿地系统规划、城市绿线等内容，确定了规划的编制主体和要求，结合三明山水城市特色，强调应当将面城一重山纳入绿地系统规划，作为其合理建设和改造提升的依据。明确绿地率控制规定，重点结合城市绿地系统规划，设置绿地率标准，充分考虑工作实际及可操作性等因素，区分新建城区及旧城改造指标，重点突出了居住用地、一般单位及学校、医院、公共文化设施等绿地率指标要求。

　　——强化部门监管，保证绿化质量

　　《条例》对上位法已明确规定的园林绿化工程的设计以及建设等方面内容不予重复，重点在园林绿化工程的监管环节作了补充完善，增设了附属绿化工程与主体工程同时验收规定以及工程施工监管职责，细化工程验收和移交等内容，同时，为便于公众监督，规定了居住小区、商住楼的园林绿地平面图应当公示的要求。为有效解决管线建设和树木保护之间的矛盾，强化主管部门的监督管理和业务指导，增加了基础设施建设前征求园林绿化主管部门意见的规定，设置了园林绿化主管部门应当建立健全有关制度、制定园林绿化导则以及建立有害生物疫情监测预报机制、园林绿化市场主体信用评价体系等规定。

　　——确定养护主体，梳理养护责任

　　城市园林绿化工作是持续性、长效性的工作，离不开日常养护管理。实践证明，养护管理责任人制度对城市园林绿化的保护和管理将起到积极有效的促进作用。《条例》对照有关法律法规，针对不同园林绿化区域所属的类别确定了五类养护管理责任人，针对部分住宅小区的园林绿化无人管护或者管护不当的问题，明确规定住宅小区内的园林绿化，由业主或者其聘请的物业服务企业负责；未实行业主自主管理又未聘请物业服务企业的，由所在乡（镇）人民政府、街道办事处组织实施，以增加条例的可操作性。根据有关法律法规及相关技术规范，列举了五项主要的养护管理责任，细化了日常巡查制度，增加防治有害生物、修剪树木、修复更新受损园林绿化设施等内容。根据公共园林绿化养护管理的实际需要，增加了城市园林绿化社会化养护及其考核评价的相关内容。

　　——严格保护措施，禁止毁绿占绿

　　随着城市化进程加快，人口的不断积聚，损害城市园林绿化的现象逐渐增多。以问题为导向，《条例》按照损害园林绿地、危害花草树木、破坏园林绿化设施的逻辑顺序分别对9类行为作出禁止规定，在上位法基础上，补充规定了在园林绿地上开垦种植蔬菜、焚烧物品以及封砌树穴（池），向树穴（池）倾倒热水、油污等妨害树木正常生长的物质等禁止行为。此外，对占用绿地及砍伐、移植树木作了有条件的禁止规定。既规定了禁止占用绿地的内容，也设置了因特殊需要可以临时占用绿地的程序和期限；既规定了禁止砍伐移植树木的内容，也设置了可砍伐移植树木的特殊情形和应急处置情形，以期达到疏堵结合的目的。

　　——科学合理设罚，确保制度刚性

　　《条例》遵守立法原则，严格依法设置法律责任。通过设置转致条款，做好与其他法律法规的衔接，对绿地率不达标及占用绿地的法律责任上位法已有明确规定，不重复设罚；针对未公未平面图及未履行养护管理职责的行为，适度合理设罚则，以期填补上位法的空白；对损害园林绿化的禁止行为，在《福建省城市园林绿化管理条例》的基础上，提高了处罚下限，体现不抵触原则和从严的要求；为保障《条例》有效实施，设定了城市园林绿化有关部门及其工作人员渎职失职的行为和罚则。