市人大常委会调研组

（2015年6月29日）

主任、各位副主任，秘书长、各位委员：

　　根据市人大常委会2015年监督工作计划，5月26日－28日，市人大常委会组织部分常委会组成人员和市人大代表参加的调研组，对我市三明城区规划管理工作情况进行了调研。调研组听取市城乡规划局关于三明市城市总规及规划管理专题汇报后，在市人大常委会副主任王庆的带领下，实地察看了北部新城的洋溪片区、贵溪洋、东新六路地块规划和南部新城的富兴堡地块、东霞地块、台江地块规划以及沙溪十里闽学文化长廊，并听取了市政府以及市城乡规划局等市直有关部门和梅列区、三元区政府的工作情况汇报，询问了解了有关情况。为做好此次常委会会议对中心城市城区管理工作专题询问的准备工作，市人大常委会还于5月上旬向205名基层市人大代表发放了征求意见表，截止6月中旬共收到代表反馈的问题与建议62条。现将调研情况及征求意见情况综合报告如下：

　　一、主要工作及成效

　　（一）规划管理机制逐步建立。一是健全规划领导决策机制。成立了由专家学者、人大代表、政协委员、公务人员组成的三明市城乡规划委员会，基本建成“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、依法办事、科学决策”的工作机制。二是调整市区规划管理体制。实行城乡规划管理重心下移，强化属地管理，在两区设立规划分局，负责辖区内的规划管理工作（跨区域和重点市政工程项目除外），直接对接项目审批服务。三是加大城乡规划投入。按照《城乡规划法》和福建省实施办法的规定，将规划编制经费和规划管理经费列入本级财政预算。近年来，不断加大对规划编制经费的投入，每年安排1000万元用于开展城市总体规划、详细规划、专项规划的编制工作。

　　（二）城区规划体系逐步完善。一是总体规划批准实施。新一轮三明城市总体规划于2014年4月获省政府批复，明确了三明城区总体发展思路为：南北拓展新城，中部提升旧城，把市区建成生态景区，节点造成文化景点，建设“闽学文化城”。形成了“贯穿南北三廊道，一心三区两新城”（即工业走廊、沙溪十里文化长廊、生态文化景观道，政治经济文化中心、台投、梅列、三元经济开发区和南北新城）的发展格局。二是各项规划逐步完成。依据总体规划，编制完成了分区规划及综合交通体系规划、停车专项规划，市区弃土场专项规划、城市景观风貌、园林绿地等专项规划也在组织开展编制。三是控制性详规编制有序开展。从提高城市综合承载能力、完善城市功能和提升城市形象等方面完成了《三明中心城区控规单元划分专项规划》、《三明南站枢纽周边地区控制性详细规划及核心区城市设计》等控规的编制工作。

　　（三）规划引领作用逐步显现。一是城市发展空间有序拓展。积极推进覆盖贵溪洋、洋溪的北部新城的规划建设；加快建设覆盖东霞、富兴堡、台江片区的南部新城。截止2014年，市区城市建成区面积拓展至35平方公里，城市构架全面拉开，城市建设水平明显提高。二是产业布局逐步优化。引导工业相对集中，分类引导，着力打造三明经济开发区（三明台商投资区）、梅列经济开发区、三元经济开发区等三个省级经济开发区，为三明城区发展提供了产业支撑。三是道路交通系统不断完善。中心城市快速通道、江滨路、富兴路等项目完成修建并投入使用；京福、泉三、永武高速公路和向莆铁路陆续建成通车；南龙铁路、厦沙高速等项目正在实施，三明机场即将通航，逐步形成三明立体交通格局。四是重大规划项目加快推进。体育中心、两馆一宫、城市绿道一期项目、沙溪东岸绿地景观系统相继竣工，棚户区和旧城改造项目逐步推进，南部新城动车南站项目加快实施，北部新城城市综合体开发正在快速推进。

　　（四）规划执法力度逐步加大。一是规范审批制度。进一步精简规划审批流程，简化审批申报材料，“一书两证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）审批办理程序的规范化水平不断提高。二是调整执法体制。开展“两违”行政处罚权的授权委托工作，明确由两区城管局行使城乡规划方面对违法建设的行政处罚权职责。三是加大执法力度。成立“两违”综合治理专项行动领导小组和办公室，加大对违法建设的整治力度。2015年，两区完成“两违”摸底面积98.1万平方米，拆除面积56.63万平方米，腾出可利用土地面积38.72万平方米。

　　二、存在的困难与问题

　　（一）规划引领依然滞后。一是前瞻性不足。规划编制的前瞻性、科学性和指导性不够，缺少对区域资源、环境、人口、产业布局等因素的综合性分析评价和指导，没有综合平衡区域资源环境承载能力，如正在建设中的九年一贯制的徐碧学校，可容纳两千多名师生，但仅规划100多个车位，且学校大门位于新市北路主干道旁边，必将对今后此路段的交通秩序及人员安全带来隐患。二是统一性不够。各专项规划间存在不够协调的现象，使得空间规划与经济发展规划脱节，规划内容不完整，建设配套不及时，造成公共服务设施、市政基础设施建设配套不足。部分专项规划与城市控制性详细规划、土地利用规划等衔接不够，如目前城市供水规划尚未启动编制，现有的环卫专项规划、排水专项规划实施年限均超过5年，规划范围、期限与总体规划不一致，规划内容标准、深度也不符合要求，需尽快完善修编。三是抗灾性不强。城市防灾减灾能力较弱，城市主城区内道路狭窄，缺乏大型广场，应急处理能力相对脆弱。如梅列区的新市北路、列东后街，三元区的新市南路、复康路等路段人口密集，如遇大规模突发性、极端事件，疏散人员将十分困难。市区目前防洪标准仍按30年一遇洪水设防，梅列徐碧段按20年一遇洪水设防，距离国家规定的中等城市设防标准30-50年，还有差距。

　　（二）规划编制统筹不够。一是重改造、轻统筹。老旧城区改造缺乏整体布局，规划滞后，如府中大厦、华融金融中心、裕丰尚品等项目只是独栋规划，缺乏整体规划，不成规模，导致周边老旧小区以及配套基础设施无法统一改造；部分市区道路、基础设施建设缺乏长远规划。二是重地上、轻地下。目前，市区没有城市综合管网规划，有关部门及管线单位也没有组织编制城市管线专业规划。管网建设被动跟着地面建设跑，管网建设混乱、无序的问题比较突出，重复建设、重复开挖现象严重。此外，城市排涝系统滞后，城市雨污分流规划改造进展缓慢，连续降雨后，市区多地积水滞涝，群众意见较大。三是重开发、轻特色。城区规划偏重于项目开发，规划的地域特色不明显，表现在新城区和老城区改造规划编制和实施中，与本地地理自然条件和历史文化传统、城市定位、旅游发展结合不够，缺少主题建筑、特色景观、亮点地标，城市建筑风格比较单一，未能体现三明的城市特色，城市品位提升不快。

　　（三）规划实施缺乏刚性。一是缺少权威性。控制性详规在实施过程中被迫调整的现象依然存在，经常是“项目”牵着“规划”的鼻子走，没有着眼长远规划选项目，导致规划缺乏刚性、权威性。部分地块的控制性详规还比较粗放，实施管理存在较大困难。在规划实施管理过程中，还存在通过各种渠道、各种形式、各种理由干预规划实施管理的现象。个别繁华地段的楼盘开发商和个别单位将原本规划的地下停车场改作了地下超市、商场、仓库等。二是缺少严肃性。个别区域的公共绿地、教育设施、停车场等公共服务和市政配套设施在规划中进行了明确，但实施过程中遇到矛盾时，往往成为被挤占的对象。如梅园国际酒店及交通银行临街公共道路建设规划未得到严格执行，挤占公共空间，造成主干道旁的人行道狭窄，影响行人安全和交通秩序。三是缺少强制性。目前控规编而未报、编而未批的现象仍然存在，个别项目在规划手续不齐全的情况下即动工建设。而部分规划项目实施却又相对滞后，如按城市绿地系统规划，2015年计划新建龙泉山公园等项目，但由于资金问题，多个项目未能如期实施。

　　（四）规划管理基础薄弱。一是规划管理体制不顺。市区两级规划权限与责任不相匹配的矛盾日益突显，特别是近年来城区周边乡镇、村纳入城市规划范围后，规划审批权限划归市规划部门，有关审批无法得到及时落实，新村建设无法顺利推进。部分村民因为审批得不到回复或时限过长，私自违规抢建、扩建现象开始蔓延。二是公众参与度不足。部分规划的实施、调整、变更等公开度不够，导致利益相关的群众意见较大，成为规划类上访的焦点问题。如市郊林场地块（位于翡翠城与林苑花园之间）项目规划变更后，市城乡规划局只在网络和项目地公示，认为公示期满无异议、异议不成立或未要求听证的，视为同意。因未采取其他形式告知，扩大知晓面，与相关群众进行充分沟通，造成事后周边群众上访不断的现象。三是部分市民法律意识淡薄。违法违规建房，不批扩建、未批先建的现象时有发生。特别是“城中村”及城郊结合部村民违法建设比例较大，不顾土地利用总体规划和建设规划，私自租赁集体土地，以租代征，致使村民宅基地、集体用地管理出现严重失控局面。

　　三、意见建议

　　（一）进一步加强统筹协调，切实维护规划的权威性。一要树立“规划先行”的发展理念。规划是城市的灵魂，是城市建设和管理的依据。高质量的城市规划，既能引领城市功能的完善与整体效能的提升，又能带动城市经济、社会、人口、资源、环境等诸多因素的协调互动，推动城市实现科学发展。因此，必须要牢固树立“规划先行”的理念，坚决杜绝“规划是规划，建设是建设”等违背城市规划管理规律的不科学、不合理的方式，突出城市规划在我市新型城镇化发展尤其是市区开发建设中的龙头地位，高起点定位，高标准设计，高效率实施。二要确立城市定位的引领作用。城市定位是一座城市发展战略的核心，决定城市未来发展取向和发展模式，与广大群众切身利益息息相关。我市提出将三明市建设成为连接沿海、辐射内地、联动周边的生态工贸区、现代服务中心、生态宜居城市、自然和文化旅游胜地，海峡西岸经济区的中心城市，海峡西岸经济区先进制造业和现代物流中心。城市定位一旦确定下来，就要成为我市未来一段时期内城市发展的目标，不能随意进行更改。如果经法定程序已经确定的城市定位需要优化或变动，也要在事先充分征求民众意见的基础上，通过一定的民主决策程序进行科学决策。三要加强“多规合一”的统筹衔接。整合城市总体规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划，形成全市统一的空间规划“一张图”，构建全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。有效避免部门规划“打架”、难以衔接和时效性不强等问题的出现。

　　（二）进一步加强规划编制，不断提高规划的科学性。一要提升规划的前瞻性。加强专项规划的编制、修改以及与总体规划的衔接，对专项规划控制的设施与控规的衔接情况进行系统梳理，突出规划的前瞻性，给未来发展留足空间，避免因规划的短视而对未来的建设造成重复和浪费。在产业规划方面，要完善沙溪河西部产业带布局，突出城区工贸特点；在城市功能方面，要融入文化产业和事业项目，注重城市综合体和文化休闲点的布局，促进城市和产业的协调发展；在城区综合交通规划方面，一方面要增设市区公交场站、地下人行通道和跨街人行天桥，解决人与机动车辆严重冲突和行人安全过街问题，另一方面要强化停车设施规划，在中心城区合理空间建设立体停车场或停车楼。二要增强规划的可行性。加强实地调研勘查，着力解决控制性详规、专项规划与土地规划之间的脱节问题，增强规划与土地利用情况的一致性，确保规划落地。统筹老旧城区改造规划，加快老旧城区改造步伐，妥善解决梅列区徐碧街道徐碧村、三元区城东乡白沙村等“城中村”的历史遗留问题，提升城市整体形象。三要突出城市规划的特色性。加强城市地上地下空间一体化设计，包括地下空间开发、重点片区、历史文化等等。要着眼沙溪“一河两岸”的城市服务与景观带功能，尽快完成“南北三廊道，一心三区两新城”的详规和控规编制工作，真正体现三明城市的“山水特色”；加强城市地下管网规划工作，全面整合排水、给水、电力、交通、通信等市政基础设施规划并纳入规划依据统一管理；增加现代公共文化体育设施规划建设，以满足人民的文化生活需要，提高市民生活品质，提升城市建设品味。

　　（三）进一步严格规划实施，依法保障规划的严肃性。一要坚持“一张蓝图”干到底。统一全市范围的规划工作基础平台及技术标准，加大规划编制与审批力度。加快完成规划区建设用地范围内所有控规的编制与审批工作，形成全市规划一张图，作为项目实施的法定根本依据，任何单位和个人不得随意修改。二要严格修改程序不含糊。有关规划经依法批准后，原则上不得修改，因特殊原因需要修改的，要建立一套规范的规划修改审批程序，并严格执行。规划修改提报单位应对原规划的实施情况进行评估，深入分析论证修改的必要性，在广泛吸纳公众意见的基础上，提出修改建议书和修改方案，并经城市规划委员会审议后，提交规划审批单位批准实施。未经城市规划委员会审查的，不得组织规划修改工作。建议规划的修改程序要与规划编制的程序相同，尤其要严格对容积率、绿地率等内容的修改调整，切实维护规划的严肃性。三要严守“四条底线”促和谐。必须按照规划编制的强制性内容，运用底线思维重点控制住城市发展。要严守绿线（山体、绿地）、蓝线（水系）、紫线（历史文化遗产）、黄线（重要公共基础设施）这“四条底线”，真正走城市发展与自然环境和谐相处的城市化道路。

　　二要健全公众参与、监督机制。要切实加强对规划实施的监督管理，建立健全一套行之有效的内外监督、责任追究等制度保障和运作机制。同时，还要加强社会公众舆论监督，强化民众对城乡规划的参与权、监督权、评价权，增强规划工作的透明度，进一步畅通群众监督渠道，增强规划的群众基础，共同推动规划的贯彻实施。三要加大普法、执法力度。一方面，要加大规划宣传教育力度，努力提高市民规划意识和法制意识。各部门、各单位以及广大市民都要认真学习宣传城市规划法律法规，积极主动参与城市规划，自觉服从规划管理，努力维护规划的严肃性。另一方面，要坚持依法行政,实现规划管理从粗放管理向规范化、现代化、信息化、法治化管理转变。严厉打击违法行为，加大对越权审批、违法审批、违法建设的处罚力度，增加违法成本，加大曝光力度，形成强大社会舆论氛围，把违法行为控制在萌芽状态。